Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Кавказская академия государственной службы
Волгоградская академия государственной службы


ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Учебник

Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора, Р. Г. Пихои

Москва
Издательство РАГС
2001
Научно-редакционный Совет серии "Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"


Авторский коллектив:
Бодотина Н.Ю.— к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А.— д.и.н., проф.(главы 7,10); [Гусев К.В]- д.и.н., проф. (глава 8); Игнатов В.Г.- д.э.н., проф. (введение);
Малышева О.Г.- к.и.н., доцент (главы 4,9); Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф. (введение, главы 14,15,16);
Попов В.П.- д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М.- д.и.н., проф. (главы 1,2,3);
Семьянинов В.П.- д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А.- д.и.н., проф. (глава 16);
Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф. (глава 6);
Чернев А.Д.- д.н.н., проф. (главы 11,12)
Редакционная коллегия:
Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф., Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф., Малышева О.Г.- к.в.в., доц.

История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001. - 384 с.


ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................. 3
ГЛАВА I.
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА ........................13
ГЛАВА 2.
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ХР/-ХУ1 ВВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ .............. 27
ГЛАВА 3.
РОССИЯ В XVII В. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............. 53
ГЛАВА 4.
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В. ................78
ГЛАВА 5.
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ ......... 100
ГЛАВА 6.
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В..126
ГЛАВА 7.
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ ...... 150
ГЛАВА 8.
«КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-Е ГГ. ............................................ 167
ГЛАВА 9.
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ .... 193
ГЛАВА 10.
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА ........... 215
ГЛАВА 11.
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 1917-1936 ГГ. .......... 245
ГЛАВА 12.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 ГГ. ........................................ 277
ГЛАВА 13.
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 ГГ.) ........ 299
ГЛАВА 14.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-Х ГГ.) .... 316
ГЛАВА 15.
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-Х - 80-Е ГГ.) ..................................... 338
ГЛАВА 16.
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЕЕ ИНСТИТУТОВ. 1989-2000 ГГ............ 355

ОГЛАВЛЕНИЕ .............................................. 375

ГЛАВА 13
ОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 гг.)

1. Органы государственного управления

Особенности государственного управления
Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государст¬венном устройстве страны. Советский политический режим, в особенности в послевоенный его период, неотделим от фигуры своего главного архитектора — И.В. Сталина. С окончанием войны и упразднением ГКО Сталин продолжал совмещать посты руководителя партии и правительства и, таким образом, по-прежнему сохранял в целости свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг своего апогея — сказалась начатая после Сталинградской битвы идеологическая кампания по возвеличиванию роли партии и Сталина в деле разгрома врага - отныне в сознании многих людей победа олицетворялась с его именем.
После войны были предприняты попытки модернизировать систему управления страны. 14 марта 1946 г. по предложению Политбюро, Пленум ЦК партии избрал редакционную комиссию по внесению некоторых изменений в Конституцию СССР и определил вопросы, которые предстояло решить на заседаниях Верховного Совета СССР. На этом же заседании Пленума по предложению Сталина было решено заменить М.И. Калинина на посту Председателя Президиума Верховного Совета СССР Н.М. Шверником. На заседании Пленума 18 марта определялся также персональный состав Правительства СССР и Президиума Верховного Совета СССР. Соответствующие законы были приняты Верховным Советом СССР только на следующий день 19 марта.
В текст Конституции СССР были внесены изменения и дополнения, связанные с преобразованием Совнаркома СССР в Совет Министров СССР и Совнаркомов союзных и автономных респуб¬лик в Советы Министров союзных и автономных республик, с присвоением прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР, изменением административно-территориального устройства союзных республик.
Еще одним изменением в области управления должна была стать новая программа ВКП (б). К концу жизни Сталин оконча¬тельно уверовал в необходимость создания идеальной государственной машины, с помощью которой стало бы возможным регули¬ровать все природные и общественные процессы, включая экономику. Об этом свидетельствуют его рабочие записи послевоенных лет, речи, доклады и иные сочинения. «В области политического строительства, — писал он в 1947 л, напутствуя академиков, кото¬рым была дана задача - подготовить новую программу партии, -сохранить и усилить советское государство с его армией, с его орга¬нами разведки и администрации, — пока существует капиталисти¬ческое окружение». В этих словах нет ничего общего с теми пунк¬тами второй программы партии, принятой VIII съездом (март 1919 г.), в которых говорилось о постепенном вовлечении в работу по уп¬равлению государством «каждого члена Совета» и «всего трудящегося населения поголовно»; о том, что всестороннее проведение этих мер наряду с упрощением функций управления и при повышении культурного уровня трудящихся приведет «к уничтожению государственной власти». Не случайно эти страницы программного документа партии испещрены сталинскими подчеркиваниями и символичными пометками на полях — «не то». Этот проект остался незавершенным.
Реорганизация органов Исполнительной власти
Изменения в государственном управлении проявились в реор¬ганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет Народных Комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик — в Советы Министров этих респуб¬лик, наркоматы — в министерства. Совет Министров СССР обла¬дал правом приостанавливать действие постановлений и распоря¬жений правительств союзных республик, отменять приказы и ин¬струкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Сов¬наркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в между¬народной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».
Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что Народный Комиссар или вообще комиссар — отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и прочее, и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш об¬щественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся, не вошел в быт, коль скоро наш об¬щественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно пе¬рейти от названия — народный комиссар к названию — министр. Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель.
Далее, давая личностные характеристики отдельным минист¬рам — вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отно¬шении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответст¬венность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вы¬звавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.
Закон об образовании Правительства СССР — Совета Министров СССР — утвердил следующий его состав: И.В. Сталин — Пред¬седатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя; А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский — заместителя Председате¬ля и Председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович — заместителя председателя и министра промышленности стройматериалов.
К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-рес¬публиканским — 19. К общесоюзным были отнесены министерства: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, ге¬ологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной ме¬таллургии и др., а к союзно-республиканским: внутренних дел, во¬оруженных сил, высшего образования, государственной безопаснос¬ти, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократ¬но менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например, Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министер¬ством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с пе¬редачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного ма¬шиностроения. В промышленности были образованы новые минис¬терства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.
После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два опе¬ративных бюро: одно под председательством Л. П. Берия по вопро¬сам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое — под председательством В.М. Молотова по во¬просам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе: Л.П. Берия (Председатель), НА. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, АА Андреев, А.И. Мико¬ян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович — члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборо¬на, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торгов¬ля, государственная безопасность).
Создание двух оперативных органов — Президиума и Бюро Пре¬зидиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решени¬ем всех важнейших государственных дел — никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Одна¬ко Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди заместители Председателя (тогда это были Булганин, Бе¬рия, Маленков). Таким образом, очень многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия главы госу¬дарства.
Особое место среди государственных органов занимал Специ¬альный Комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. В его состав входили: Л.П. Берия (председатель), Г.М. Маленков, НА. Вознесенский, Б.Л. Ванни¬ков, А.П. Завенягин, И.В. Курчатов, П.Л. Капица, В.А. Махнев, М.Г. Первухин. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических уста¬новок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бом¬бы. На Берия также возлагалась организация закордонной развед¬ки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет чле¬нами которого являлись прославленные ученые - А.И. Алиханов, А.Ф. Иоффе, ПЛ. Капица, И.К. Кикоин, И.В. Курчатов, Ю.Б. Харитон, В.Г. Хлопин. Непосредственное руководство всеми работа¬ми поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на не¬го заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выпол¬нению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финанси¬рование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригиналь¬ного подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в станов¬лении военно-промышленного комплекса СССР.
Реформа органов исполнительной власти — это, пожалуй, един¬ственная завершенная реформа в послевоенном управлении стра¬ны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала поли¬тическую природу строя.
Партаппарат: высшие и местные органы управления
Менее заметными, но никак не менее важными были измене¬ния в деятельности партийного аппарата и организации деятель¬ности номенклатуры. В условиях однопартийной системы и гос¬подства коммунистической партии, отсутствия действительного, а не формального, принципа разделения властей, провести четкую грань между партийным и государственным аппаратом весьма не¬просто, так как по существу партия являлась всеохватывающим организмом, использовавшим государственные органы в качестве ин¬струмента собственной власти.
Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоен¬ный период так же, как и в других областях жизни советского обще¬ства, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро. Их управленческое воздействие - цели и задачи, состав исполнителей и сроки полномочия ответственных лиц - находило отражение в проектах постановлений ЦК партии или Совета Министров СССР, а нередко - в проектах совместных постановлений обоих органов, представленных на утверждение Политбюро. В особых случаях для решения приоритетных экономических проблем (например, ленд-лиза, зарубежных кредитов, денежной реформы, репараций из Гер¬мании и др.) создавались специальные комиссии Политбюро под председательством одного из его членов с привлечением в состав комиссии представителей всех заинтересованных органов и орга¬низаций. Комиссия готовила предложения, которые после одобре¬ния их Политбюро опросом или единолично Сталиным оформля¬лись в виде директив ЦК или в форме все тех же постановлений ЦК или Совета Министров СССР.
Независимо от того, в каком виде (партийной директивы или правительственного постановления) доводилось решение Полит¬бюро до исполнителей, оно олицетворяло партийную монополию на управление и тотальный контроль партии за выполнением всех государственных решений. Будучи абсолютной властью по отно¬шению ко всем управленческим структурам советского государст¬ва, сама партия не несла никакой ответственности перед общест¬вом за правильность и эффективность принимаемых ею управлен¬ческих решений. Это делало неизбывным конфликт власти и обще¬ства.
К концу 1946 г. сеть местных партийных органов состояла из 15 ЦК компартий союзных республик, 161 крайкома и обкома, 24 окружкомов, 507 горкомов, 531 городских и 4214 сельских райкомов. Именно на этих профессиональных кадрах лежала главная ответст¬венность за проведение государственных решений и партийных ди¬ректив на местах. Важным средством контроля за верхушкой аппа¬рата стало положение, внесенное в Устав КПСС на XIX съезде пар¬тии о том, что критика и самокритика рассматривается не как пра¬во члена партии, а как его «прямая обязанность». Еще в декабре 1949 г. Политбюро, проверив деятельность секретаря МК и МГК ВКП(б) ЕМ. Попова, констатировало, что он «не обеспечивает раз¬вертывания критики и самокритики в Московской партийной ор¬ганизации... пренебрежительно относится к идущей снизу крити¬ке». Это стало одним из поводов его скорой отставки.
В августе 1946 г. произошло преобразование оргинструкторского отдела ЦК ВКП(б) в Управление по проверке партийных органов с одновременным Созданием группы инспекторов ЦК. Деятельность уполномоченных Комиссии партийного контроля (КПК) при ЦК ВКП(б) в республиках, краях и областях прекращалась.
Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). По мнению отдельных исто¬риков, подобное решение было связано с особенностями советской управленческой системы: с одной стороны, партийная элита пони¬мала, что увязает в хозяйственных делах и тем самым теряет свои политические функции, а, с другой, — отказ от непосредственного участия в экономике угрожал ей утратой реальной власти, посколь¬ку именно государственные структуры в лице министерств, ве¬домств и госкомитетов контролировали и распоряжались главными материальными, финансовыми и людскими ресурсами страны.
В июле 1948 г. структура аппарата ЦК ВКП(б) была вновь реор¬ганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них — сектора. Действовали следующие отделы: пропаганды и агитации; партийных, профсоюзных и комсомольских органов; внешних сношений; тяжелой промышленности; легкой промыш¬ленности; машиностроения; транспортный; сельскохозяйствен¬ный; административный; планово-финансово-торговый отделы. Общее руководство отделами осуществляли секретари ЦК КПСС А.А. Жданов, Г.М. Маленков, М.А. Суслов, А.А. Кузнецов, П.К. Пономаренко. В последующие годы структура аппарата ЦК все время разветвлялась и росла.
На XIX съезде партии (октябрь 1952 г.) Политбюро было преоб¬разовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно рас¬ширен (25 членов и И кандидатов). Из членов Президиума было выделено Бюро, в которое вошли Л.П. Берия, Н.А. Булганин, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович, Г.М. Маленков, М.Г. Первухин, М.З. Сабуров, И.В. Сталин, Н.С. Хрущев. Состав секретариата ЦК был расширен до 10 человек (А.Б.Аристов, Л.И. Брежнев, Н.Г. Игнатов, Г.М. Маленков, Н.А. Михайлов, Н.И. Пегов, П.К. Пономаренво, И.В. Сталин, М.А Суслов, Н.С. Хрущев). Оргбюро упразднялось.
Изменения в составе политического руководства страны отра¬зили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками; расширение состава высших партийных органов за счет прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабля¬ло позиции старой «сталинской гвардии» (прежде всего В.М. Мо-лотова и А. И. Микояна) и играло на руку стареющему вождю.

2. Советская номенклатура
Номенклатурный принцип управления сочетал требование бес¬прекословного подчинения нижестоящих звеньев управления — вышестоящим и применение террора как одного из средств обеспе¬чения управления. К этому необходимо добавить реальную борьбу за власть, развернувшуюся среди наследников Сталина в послево¬енный период.
Борьба за власть и вождизм
Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам уко¬рениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и до¬статочно автономную региональную бюрократию. На март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до 1 года, 47 — от 1 года до 3 лет и 20 — свыше 5 лет. Отсюда постоянные реорганизации и кадровые пере¬становки. Стремление Сталина к сохранению своей абсолютной и единоличной власти объясняло многие политические процессы послевоенного времени и те репрессии, которые применялись к их участникам.
В то же время Сталин инициировал продвижение новых моло¬дых кадров на высокие посты в руководстве, что позволяло допол¬нительно сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения - В.М. Молотова, А.А. Жданова, А.И. Микояна, Л.М. Кагановича и выдвинувшихся за годы войны Г.М. Маленкова, Л.П. Берия, Н.А. Вознесенского, АА Кузнецова.
В октябре 1945 г. в связи с отъездом Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о серьезной болезни Сталина, о том «что в Москве происходит ожесточенная закулис¬ная борьба за власть между маршалом Жуковым и министром ино¬странных дел Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Сообщалось также, что Жуков имеет за собой под¬держку армии, а за Молотовым стоит коммунистическая партия. Преклонный возраст Сталина и его болезни, по мнению западных обозревателей, должны были стать одними из главных факторов для маневров его преемников.
Конец слухам был положен после того, как в конце октября по¬сол США в СССР Гарриман посетил Сталина в Сочи и заявил, что «генералиссимус находится в добром здравии и слухи о его болезни не имеют никаких оснований». Эта идеологическая акция показала стареющему вождю, что Запад предпочел бы видеть на его месте ав¬торитетного преемника из сталинского окружения, который бы бо¬лее лояльно относился к внешнеполитической линии Запада.
Неосторожное обещание Молотова американскому корреспон¬денту в Москве смягчить цензуру в Советском Союзе, а также вы¬сказанное маршалом Жуковым желание посетить США до конца
1945 г. вызвали появление многочисленных комментариев в запад¬ной прессе и усилили подозрения Сталина в отношении своих воз¬можных соперников. Неудивительно, что вскоре после описанных событий он лишил Молотова своего политического доверия, заста¬вив последнего пройти через унизительную процедуру покаяния и признания политических ошибок в присутствии других членов По¬литбюро — Маленкова, Берия, Микояна.
Затем настала очередь Жукова. Используя показания бывшего командующего ВВС маршала авиации А.А. Новикова и ряда других генералов против Жукова, нередко выбитых под пытками, Сталин вместе с маршалами Н.А. Булганиным и А.М. Василевским в июне
1946 г. подготовил приказ министра Вооруженных Сил СССР, в ко¬тором среди других обвинений, предъявленных Жукову, говори¬лось, что он противопоставлял себя правительству и Верховному Главнокомандованию. Жуков был освобожден от должностей глав¬кома Сухопутными войсками, Главноначальствующего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного мини¬стра и назначен командующим в Одесский военный округ.
Репрессии против Жукова и некоторых других военачальников (В.Н. Гордова, Ф.Т. Рыбальченко, ЕЙ. Кулика) отразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и во¬енными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за вре¬мя Отечественной войны 1941—1945 гг. Послевоенные претензии армии на особую роль в обществе подпитывались и особым отно¬шением народа к армии, в которой справедливо видели защитницу не только от врага внешнего, но и от притеснений властей внутри страны. Победа над жестоким врагом раскрепостила армию, дала ей уверенность в своих силах, в возможности изменить жизнь к лучшему, усилила критический настрой по отношению к царившим в Советском Союзе порядкам. О подобных настроениях в войсках спецслужбы регулярно информировали руководство играны.
Наказывая Жукова и других военачальников, Сталин давал по¬нять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику, а заниматься сугубо военными делами.
За годы войны многие видные партийные и государственные деятели — А.А. Кузнецов, Г.М. Маленков, Н.С. Хрущев, Л.П. Берия, Н. А. Булганин — выезжали в действующую армию как члены ГКО или представители Ставки, они также входили в состав военных со¬ветов ряда фронтов и там, на местах, устанавливали тесные взаимо¬выгодные связи с военачальниками, многим из них протежировали в военной карьере, при распределении Ставкой резервов для про¬ведения крупных операций. Эти связи сохранились и после войны. Не случайно два представителя высшей партийно-государственной номенклатуры — Берия, и Булганин — с согласия других маршалов были удостоены звания «Маршал Советского Союза». Поэтому од¬на из целей сталинской акции против Жукова заключалась в том, чтобы оборвать эти связи, перессорить маршалов между собой, ис¬пользуя их взаимные обиды или зависть и тем самым лишить их возможности оказывать серьезное влияние на политику.
Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в министерской среде. За 1945—1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР (В.Н. Мерку¬лов, В.С. Абакумов, С.Д. Игнатьев), в Минвнешторге СССР (А.И. Микоян, М.А. Меньшиков, П.Н. Кумыкин), в Минлегпроме СССР (С.Г. Лукин, Н.Е. Чесноков, А.Н. Косыгин); неоднократно меня¬лись и руководители других министерств СССР.
Дополнительным средством контроля за советской номенкла¬турой стали «суды чести», введенные в марте 1947 г. специальным постановлением Политбюро ЦК ВКП (б) в министерствах СССР и центральных ведомствах. В конце 40-х гг. для руководящих и ответ¬ственных работников министерств вводились персональные зва¬ния и утверждались положения о прохождении службы этой выс¬шей категории государственных чиновников, что повышало их престиж.
Явным продолжением борьбы за власть, попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало так на¬зываемое «ленинградское дело». В августе 1949 г. без санкции про¬курора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А.А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горко¬ма П.С. Попков, Председатель Совета Министров РСФСР М.И. Родионов, председатель Ленинградского горсовета П.Г. Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Н.В. Соловь¬ев. В октябре того же года был арестован бывший член Политбюро ЦК ВКП(б), председатель Госплана СССР и заместитель Председателя Совета Министров СССР Н.А. Вознесенский. К подследст¬венным на допросах применялись меры физического воздействия. Следствие над обвиняемыми по ленинградскому делу МГБ осуще¬ствляло совместно с ЦК ВКП(б) и КПК при ЦК ВКП(б). Летом 1951 г. был арестован бывший министр госбезопасности СССР В.С. Абакумов, который показал на допросе: «Мы можем и бить аресто¬ванных - в ЦК ВКП(б) меня и моего первого заместителя Оголыдова неоднократно предупреждали о том, чтобы наш чекистский ап¬парат не боялся применять меры физического воздействия к шпи¬онам и другим государственным преступникам, когда это нужно».
Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашист¬ском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каж¬дым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране.
Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социаль¬ная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действую¬щей армии. Однако эти разговоры пресекались уже во время войны. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об оче¬редях. Письма, содержавшие, по мнению цензоров, «антисоветские» высказывания, передавались в органы МГБ для «оперативной разра¬ботки», авторы подобных писем, как правило, арестовывались.
Особенно трудно жилось в деревне. Статья! 18 Конституции га¬рантировала гражданам СССР право на труд, т.е. «на получение га¬рантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его ко¬личеством и качеством. Однако непреодолимым барьером для мно¬гих колхозников, не имевших в те годы гарантированной оплаты труда, на пути в лучшую, городскую жизнь были незыблемые нор¬мы паспортного законодательства.
25 декабря 1950 г. министр юстиции СССР К.П. Горшенин сооб¬щал секретарю ЦК ВКП(б) Г.М. Маленкову: «Одни суды считают, что по действующему законодательству самовольный уход колхоз¬ников в отход не наказуем в уголовном порядке и выносят в таких случаях оправдательные приговоры. Другие выносят в этих случаях обвинительные приговоры. Министерство юстиции считает, что колхозники, не выработавшие обязательного минимума трудодней в связи с самовольным, без разрешения колхоза, уходом в отход, должны нести ответственность по указу от 15 апреля 1942 г. за тот период, в течение которого они ушли из колхоза, с отбытием нака¬зания по месту работы». Такие же точно суровые меры министр предлагал и в отношении детей колхозников, достигший 16-летнего возраста, даже «в случаях, когда их членство в колхозе не оформле¬но». Характерным штрихом политики в этой области стало отклонение на Бюро Совета Министров СССР в 1949 г. предложения МВД по распространению паспортной системы на сельское население.
Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению Сталина, государственную власть. Мнение самого аппарата по этому принципиальному во¬просу было иным. Сподвижники Сталина не хотели мириться с вождизмом как непременным атрибутом его власти. Не случайно в знаменитом докладе Хрущева на XX съезде «О культе личности и его последствиях» была фраза о том, что «Сталин все больше и больше перестал считаться с членами ЦК партии и даже с членами Политбюро. Сталин полагал, что он может теперь сам вершить все дела, а остальные нужны ему как статисты».
Сталин, укрепляя свою личную власть, тем самым укреплял и го¬сударственную. При этом в ходе строительства он не только опирал¬ся на аппарат, но и был вынужден бороться против него, с его разра¬станием и его силой. В этих условиях вождизм Сталина был законо¬мерен, ибо являлся способом разрешения этого исторического про¬тиворечия. Важным свойством системы вождизма было непосредст¬венное обращение Сталина к народу, минуя официальные учрежде¬ния власти. В своей программной речи перед избирателями 9 февра¬ля 1946 г. Сталин подчеркнул, что главный итог закончившейся вой¬ны — наша победа, которая была одержана благодаря превосходству советского общественного и государственного строя, вооруженных сил нашей страны, правильной политике коммунистической пар¬тии. Тем самым Сталин пытался максимально использовать в своих личных политических целях кредит народного доверия к нему, как к руководителю страны — победительницы. Он также стремился идео¬логически обосновать необходимость расширения социальной опо¬ры своего режима, отмечая в упомянутой речи, что разница между беспартийными и коммунистами в СССР «формальная», поскольку их объединяет советский общественный строй. «Важно, — замечал в этой связи Сталин, — что и те и другие творят одно общее дело».
Профессиональные особенности советской номенклатуры
В отличие от рядовой партийной массы, которая в те годы по своему социальному статусу действительно мало чем отличалась от беспартийной, роль профессиональных управленцев в советском обществе была принципиально иной.
Советский служащий, управленец, включенный в номенклату¬ру, был обязан обладать рядом теоретических знаний и практичес¬ких навыков. Он должен был строго следовать директивам выше¬стоящих органов. Ему следовало сохранять определенный уровень социальной стабильности во вверенном ему коллективе или отрас¬ли управления. Он объединен с себе подобными в достаточно одно¬родную социальную среду, где пригодность каждого к данному слою определялась управленческим аппаратом на основе принципа индивидуального приема и индивидуальных результатов.
Сложным является вопрос о социальных границах правящего слоя, его высших, средних и низших этажей. К концу сталинского периода и началу хрущевского правления (декабрь 1953 г.) по основ¬ной номенклатуре ЦК КПСС числилось 13,3 тыс. человек. Это без учета номенклатурных работников центрального аппарата ЦК пар¬тии, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, представлявших высший эшелон советской бюрократии. Еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную номенклатуру ЦК. Итак, речь идет о 24 тыс. человек, составляв¬ших средний эшелон правящего слоя. Калька номенклатурных должностей накладывалась на все стороны жизни огромного госу¬дарства — политическую, экономическую, культурную, военную.
Эти должностные лица с помощью подчиненного им аппарата на основе директив из Центра осуществляли управление страной. Перечень номенклатурных должностей неоднократно пересматри¬вался. Хотя назначение на должность по основной номенклатуре утверждалось ЦК КПСС, сама кандидатура являлась предметом торга, компромисса или «обмена» между различными ветвями вла¬сти (парт- и госаппаратом, карательными ведомствами) и предста¬вителями различных господствовавших элит.
Численность административного персонала
Правительство стремилось сократить численность администра¬тивно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. И до войны, и после нее Совнарком специальными постановлениями запретил производить какие-либо реорганизации управленческого и хозяйственного аппарата, создавать новые организации и учреж¬дения, изменять должностные наименования и должностные окла¬ды без разрешения Государственной штатной комиссии (ГШК). Этот специально созданный государственный орган при Прави¬тельстве СССР проводил большую работу по пересмотру штатов учреждений, организаций и предприятий всех общесоюзных и со¬юзно-республиканских министерств и ведомств, что позволило со¬кратить численность управленческого и подсобного персонала в 1947 г. на 778 тыс. человек, в 1948 г. — на 441 тыс. человек. Одновре¬менно пересматривались штаты управленческого аппарата органи¬заций республиканского и местного подчинения. В 1946 г. специальным постановлением Совмин СССР аннулировал вакантные должности управленческого персонала, в результате чего было за¬крыто в целом по стране 730 тыс. должностей.
Еще одним способом борьбы с ростом низового бюрократического аппарата было введение типовых штатов: если до войны дей¬ствовало только три типовых штата, то в начале 1950 г. — 357. Шта¬ты массовых организаций (больниц, роддомов, поликлиник, школ, библиотек, машинно-тракторных станций и пр.) были почти полностью типизированы.
Если нижние этажи учрежденческого организма народного хо¬зяйства страны можно было сравнительно легко очищать от из¬лишка бюрократической массы, то в центральном аппарате минис¬терств и ведомств дело обстояло по-иному. Во-первых, их руково¬дящий состав сам входил в основную номенклатуру ЦК КПСС, т.е. по существу они являлись проводниками политики партии (дирек¬тив Центра) в жизнь. Следовательно, они были неуязвимы как ос¬новной с точки зрения управления социальный слой; перемещения и увольнения, касавшиеся отдельных (пусть даже высших) фигур, не затрагивали их интересов как правящего социального слоя. Их перемещали - в сталинское время нередко вплоть до физического устранения, — но их же растили и берегли. Во-вторых, верхушка го¬саппарата имела собственную номенклатуру должностей, что дава¬ло им серьезные шансы в борьбе с очередным «крестовым похо¬дом» Центра против бюрократии. Иными словами, борьба с бюрократией проводилась руками самой же бюрократии и потому не могла иметь победного завершения. В докладе заместителя предсе¬дателя ГШК Кузина «О работе по усовершенствованию и удешев¬лению государственного и хозяйственного аппарата», направлен¬ном Сталину в феврале 1950 г. отмечалось, что общая численность штатов центрального аппарата министерств и ведомств СССР со¬ставляла 101,5 тыс. Человек (без МВС, МВД и МГБ) против 87 тыс. человек в довоенный период, т.е. увеличилась на 17% за десять лет.
Несмотря на рост образовательного уровня в стране, советским народным хозяйством по-прежнему управляли люди, не имевшие соответствующей профессиональной подготовки: по данным 31 министерства и ведомства СССР, из 18,4 тыс. экономистов и инже¬неров, работавших в центральном аппарате к январю 1950 г., поло¬вина не имела высшего образования.
Идеологическая подготовка кадров
Задача профессиональной подготовки и переподготовки чинов¬ников воспринималась как очень актуальная. Особо серьезное зна[ение придавалось руководством страны идейно-политическому идеологическому) воспитанию партийно-советских работников осударственного аппарата. Всего к 1950 г. в системе партийного просвещения занималось около 5 млн. коммунистов и свыше 2,5 млн. беспартийных. Среди работ, обязательных к изучению, были «Краткий курс истории ВКП (б)» и «Иосиф Виссарионович Сталин. Краткая биография». Общий тираж первой книги составил за 1938-1953 гг. 43 млн. экземпляров на 67 языках, а второй — 17 млн. экземпляров. «Краткий курс» согласно партийному постановле¬нию представлял собой «официальное, проверенное толкование основных вопросов марксизма-ленинизма, не допускающее ника¬ких произвольных толкований». По мнению главного партийного идеолога тех лет А. А. Жданова, «Краткий курс» должен был способ¬ствовать тому, чтобы «овладели большевизмом не только кадры пропагандистов, но и кадры советские, кадры хозяйственные, коо¬перативные, учащаяся молодежь...которые имеют непосредствен¬ное отношение к управлению государством».
В министерствах и ведомствах действовали, как правило, крат¬косрочные курсы переподготовки, на которых изучались такие об¬щественные дисциплины, как история ВКП(б) и политэкономия, диалектический и исторический материализм. Хотя нередко обуче¬ние носило для многих чиновников формальный характер, оно достигало своей главной цели — массированной, постоянной идеоло¬гической обработки населения, в том числе государственного аппа¬рата, служащих.
2 августа 1946 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О подготов¬ке и переподготовке руководящих партийных и советских работни¬ков», в котором ставилась задача в три-четыре года охватить парт¬школами и курсами по переподготовке партийных и советских ра¬ботников основные руководящие республиканские, краевые, обла¬стные, городские и районные партийно-советские кадры. Для ра¬ботников областного, краевого и республиканского масштаба организовывалась Высшая партийная школа (ВПШ) на базе действо¬вавшей Высшей школы парторганизаторов при ЦК ВКП(б). Для подготовки теоретических кадров партии образовывалась Акаде¬мия общественных наук (АОН) при ЦК ВКП(б) с 3-х годичным сроком обучения аспирантов, а также девятимесячные курсы для переподготовки преподавателей общественных наук.
Успехи Сталина в борьбе с аппаратом и бюрократией казались таковыми лишь на первый взгляд. Политические идеалы вождя, воплощенные в его последних работах и практических делах, при¬нуждали советское общество решать нереальную задачу. Борьба СССР за роль мирового лидера все больше разводила в разные стороны народ и власть. Последняя не могла справиться даже со свои¬ми внутренними проблемами: ликвидация Сталиным многих круп¬ных фигур из своего ближайшего окружения вела к постепенному «осереднячиванию» правящей элиты. Сохранялась довоенная мо¬дель экономического развития страны, основанная преимущест¬венно на принуждении, ручном труде, количественных методах, непрофессионализме управленцев, число которых непрерывно росло. Особым свойством системы было то, что любое начинание в разных областях жизни страны сопровождалось (а часто только этим и ограничивалось) непременным ростом бюрократического аппарата. Так было в годы «культурной революции», когда особен¬но быстрыми темпами рос административный персонал социаль¬но-культурных учреждений, и в годы сплошной коллективизации, когда руководящий персонал на селе вырос почти в пять раз по сравнению с годами НЭПа. Так было и после войны, когда в ходе восстановления народного хозяйства происходил рост числа пред¬приятий и Государственная штатная комиссия только за два года утвердила штаты административно-управленческих работников, почти 40 тыс. новых предприятий и организаций.
Как один из главных создателей советской государственной ма¬шины Сталин реально представлял механизм ее функционирова¬ния, знал ее сильные и слабые стороны. Он имел полную информа¬цию о людских и материальных ресурсах, их потерях, связанных с войной, о расшатанной финансовой системе и невиданном со вре¬мен НЭПа росте рыночной торговли в стране, которая угрожала ос¬новам советской экономики, знал об огромных размерах админис¬тративного аппарата и укоренении системы кормленчества во всех его звеньях, что грозило системе невиданным социальным взры¬вом, знал о настроениях населения и надеждах на смягчение режи¬ма. Тем не менее он сделал ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины. Он избрал репрессии в каче¬стве главного средства воздействия на людей.

Контрольные вопросы
1. Назовите исторические причины, которые обусловили гос¬подствующую роль КПСС в системе высших органов государствен¬ной власти и управления СССР.
2. Перечислите основные особенности советского политичес¬кого режима и государственного управления после войны, рас¬кройте их на конкретных исторических примерах.
3. Объясните, в чем заключались сильные и слабые стороны вождизма Сталина.
4. Дайте обобщающую характеристику партийно-советского го¬сударственного аппарата, отдельных советских деятелей послево¬енного времени.

Рекомендуемая литература
Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. М, 1952.
Каганович Л.М. Памятные записки. М., 1996.
Микоян А.И. Так было: размышления о минувшем. М., 1999.
Хрущев Н.С. Воспоминания: избранные фрагменты. М., 1997.
Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управ¬ления и их руководители. 1923-1991. Историко-биографический справочник. М., 1999.
Куманев ГА. Рядом со Сталиным: откровенные свидетельства. Встречи, беседы, интервью, документы. М., 1999.
Данилов А.А., Пыжиков А.В. Рождение сверхдержавы: СССР в первые послевоенные годы. М., 2001.
Пихоя Р.Г Советский Союз: история власти. 1945—1991. М., 1998.
Чернев А.Д. 229 кремлевских вождей. Политбюро, Оргбюро, Секретариат ЦК Коммунистической партии в лицах. М., 1996.

ГЛАВА 14
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР
(1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-Х ГГ.)

1. Начало реформ
Попытки проведения радикальных реформ управления. В послево¬енный период в стране сохранялась без каких-либо серьезных изме¬нений та система государственного управления, которая сложилась в 30-е гг. Между тем произошли существенные изменения как в поло¬жении СССР в мире, так и в его внутренней жизни. Советский Союз стал военной сверхдержавой, победителем во Второй мировой вой¬не, обладателем ядерного оружия. Внутри страны нарастали проти¬воречия между быстро развивавшимся промышленным сектором экономики, в особенности тяжелой промышленности, и сельским хозяйством. Послевоенные репрессии вызывали плохо скрываемое недовольство в среде партийной, государственной и военной элиты.
Смерть Сталина 5 марта 1953 г. повлекла за собой реформы раз¬личных сфер государственного управления. Эти события были пре¬допределены существовавшей три десятилетия особой ролью Ста¬лина как главы государства в партии. В новых условиях требовались иные организационно-управленческие подходы. Реформы затро¬нули все важнейшие управленческие системы.
На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Минис¬тров СССР и Президиума Верховного Совета СССР, собравшемся в Кремле в последние минуты жизни Сталина, состоялся передел власти в пользу представителей той части высшей партийно-госу¬дарственной номенклатуры, которые выдвинулись в 30-е гг. Главой государства, Председателем Совета Министров, стал ЕМ. Мален¬ков. Его первыми заместителями стали Л.П. Берия, получивший одновременно пост министра внутренних дел, НА. Булганин, по¬лучивший пост военного министра, В.М. Молотов, вернувший се¬бе после смерти Сталина пост министра иностранных дел, Л.М. Ка¬ганович. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР получил К.Е. Ворошилов.
Особая роль представителей «старой сталинской гвардии» была закреплена изменениями в составе Президиума ЦК КПСС. Вместо прежнего, утвержденного после XIX съезда КПСС численностью в 25 человек, новый насчитывал 11 членов и 4 кандидатов в члены Президиума. Членами Президиума стали Маленков, Берия, Моло¬тов, Ворошилов, Хрущев, Булганин, Каганович, Микоян, Сабуров, Первухин. Кандидатами в члены Президиума - Шверник, Пономаренко, Мельников, Багиров. Секретарями ЦК стали С.Д. Игна¬тьев, П.Н. Поспелов, Н.Н. Шаталин.
Принципиальный характер имели попытки четко разграничить полномочия высших государственных и партийных учреждений. 14 марта — на девятый день после смерти Сталина — состоялся Пле¬нум ЦК КПСС. На Пленуме было принято решение о нецелесооб¬разности «совмещения функций Председателя Совета Министров СССР и секретаря ЦК КПСС». Глава Совета Министров Мален¬ков, таким образом, не мог быть секретарем ЦК. Однако было бы преждевременно сделать отсюда вывод об ослаблении позиций Ма¬ленкова в руководстве. Следующими пунктами этого постановле¬ния было записано: «2. Председательствование на заседаниях Пре¬зидиума ЦК КПСС возложить на тов. Г.В. Маленкова. 3. Руковод¬ство Секретариатом ЦК КПСС и Председательствование на заседа¬ниях Секретариата ЦК КПСС возложить на секретаря ЦК КПСС тов. Хрущева Н.С.».
Будучи главой исполнительной власти, Г.М. Маленков одновре¬менно возглавил деятельность высшего политического института страны — Президиума ЦК КПСС. Работой аппарата ЦК КПСС должен был руководить Н.С. Хрущев, ставший секретарем ЦК и членом Президиума ЦК КПСС. В отличие от своих коллег он не получил никаких государственных должностей. Вместе с тем, оче¬видно, что Хрущев, секретарь КПСС, оказывался в подчиненном положении по отношению к Председателю Совета Министров СССР — Маленкову. На этом этапе истории управления в СССР влияние государственного аппарата было выше, чем аппарата ЦК КПСС. Специальным постановлением Совета Министров СССР были расширены права министров СССР.
Свидетельством начавшихся серьезных перемен в политичес¬ком руководстве стало изменение отношения к памяти Сталина. Пропаганда по инерции еще призывала навечно сохранить память о Сталине — генеральном вожде и учителе, великом продолжателе дела Маркса — Энгельса — Ленина. Однако уже на следующий день после похорон, 10 марта, Маленков, выступая на Президиуме ЦК КПСС, подверг критике советскую печать, потребовав: «... обяза¬тельным прекратить политику культа личности». П.Н. Поспелову, секретарю ЦК по пропаганде, было поручено контролировать прессу, а Хрущеву следить за материалами о Сталине, которые со¬бирались публиковать. Были решительно свернуты попытки со¬здать музей Сталина, остановлено издание его собрания сочине¬ний. Решением Президиума ЦК КПСС было запрещено нести пор¬треты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.
Изменения в составе министерств и ведомств. Радикальные изме¬нения были намечены и частично реализованы по отношению к министерствам и центральным ведомствам. Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств (количество ми¬нистерств резко сократилось с 51, существовавших в 1952 г., до 25, образованных в 1953 г.). Оно затронуло главным образом связанные между собой отрасли оборонной промышленности и машиностро¬ения. В Министерство машиностроения СССР вошли Министер¬ства автомобильной и тракторной промышленности, машиностро¬ения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся Министерство транс¬портного и тяжелого машиностроения вошли Министерство тяже¬лого машиностроения, транспортного машиностроения, строи¬тельного и дорожного машиностроения, судостроительной промы¬шленности. Новое Министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств — во¬оружения и авиационной промышленности.
Пересмотр карательной политики. Уже в первые недели после смерти Сталина были проведены масштабные акции по прекраще¬нию политических репрессий, направленных прежде всего против представителей элиты. В первых числах апреля 1953 г. «дело вра¬чей» было официально отменено, ответственность за незаконные аресты была возложена на прежнее руководство Министерства госбезопасности. За этим последовали оправдания репрессированных деятелей авиационной промышленности и командования ВВС, конструкторов артиллерийской техники, партийных работников, пострадавших по «Ленинградскому делу», деятелей «Еврейского антифашистского комитета» и др. Эти решения были тем более важны, что они давали представителям партийно-государственной элиты известную гарантию от практики повторения массовых ре¬прессий в будущем.
Были приняты меры по возвращению на родину людей, «неза¬конно выселенных с территории Грузинской ССР» на основании решений Особого совещания МГБ СССР. По предложению Берии готовились также предложения в ЦК КПСС о положении немцев, граждан СССР; высланных в годы войны в спецпоселения.
Наряду с реабилитацией обвиненных по отдельным политичес¬ким процессам Берия предложил внести ряд изменений в сущест¬вовавшую тогда судебную систему. Он выступил с инициативой ог¬раничения полномочий внесудебного органа — «Особого совеща¬ния», проведения амнистии в стране. Из 2,5 млн. заключенных были амнистированы около 1 млн. человек, осужденных на срок до 5 лет за должностные преступления, престарелых, женщин, имевших детей до 10 лет, несовершеннолетних, тяжелобольных.
Из состава МВД СССР были переданы в гражданские минис¬терства целый ряд предприятий и строек: Дальспецстрой на Колы¬ме, спецуправление Енисейскстрой, главное управление горно-ме¬таллургической промышленности и др. Это привело к прекраще¬нию существования «великих строек коммунизма», обеспеченных практически бесплатным трудом узников ГУЛАГа. Среди них - же¬лезные дороги Салехард — Игарка, Байкало-Амурская магистраль, Красноярск — Енисейск, тоннель, который должен был связать ма¬терик с островом Сахалин, многочисленные гидросооружения — от Главного Туркменского канала до Волго-Балтийского водного пу¬ти. Им же была предпринята попытка передать ГУЛАГ — исправи¬тельно-трудовые лагеря и колонии с лагерным аппаратом и воени¬зированной охраной в ведение Министерства юстиции СССР.
В первые месяцы после смерти Сталина определилось соперни¬чество между тремя лидерами — Маленковым, Хрущевым и Берией. За последним не было поддержки партийного и государственного аппаратов. Внутри самого МВД продолжалось соперничество меж¬ду двумя частями аппарата, унаследованными от МВД и МГБ. В этой среде не пользовались поддержкой мероприятия Берии по прекращению прежней карательной практики. Другим раздражав¬шим фактом для номенклатуры были его настойчивые попытки по¬высить удельный вес представителей «коренной национальности» в органах управления союзных республик. Участие Берии в репрес¬сиях против военных стало причиной плохо скрываемого недо¬вольства в рядах генералитета. Кроме этого, действия Берии вос¬принимались его «соратниками по руководству» как потенциальная угроза. Есть свидетельства того, что Берия готовил компроме¬тировавшие материалы против Маленкова и Хрущева.
26 июня 1953 г. Берия был арестован прямо на заседании Совми¬на СССР. Его осудили по ст. 58 «за измену Родине и действия в ин¬тересах иностранного капитала» и расстреляли.
Налоговые реформы в сельском хозяйстве. Одной из острейших проблем начала 50-х гг. была острая нехватка продовольствия. По¬слевоенная колхозная деревня потеряла миллионы своих тружени¬ков на фронтах Великой Отечественной войны. Работа в колхозах оплачивалась плохо. Крестьяне жили за счет своих подсобных хо¬зяйств, но эти хозяйства были обложены высокими налогами. Не¬эффективность колхозного производства и непомерные налоги на личные подсобные хозяйства приводили к острой нехватке продо¬вольствия. Даже в Москве существовали проблемы с обеспечением населения самыми необходимыми продуктами - хлебом, картофе¬лем, овощами.
На сентябрьском (1953 г.) Пленуме ЦК КПСС были признаны серьезные проблемы в сельском хозяйстве. Пленум констатировал «нарушение в сельском хозяйстве принципа материальной заинте¬ресованности работников в развитии производства». Он признал неоправданно высокими налоги, собиравшиеся с приусадебных участков, и указал на связь между этими налогами и снижением числа коров, свиней и овец в хозяйстве колхозников. В решениях Пленума были предусмотрены налоговые льготы, которые должны были способствовать восстановлению поголовья скота в подсоб¬ных хозяйствах. С колхозников, рабочих и служащих списывалась задолженность по обязательным поставкам продуктов животновод¬ства.
Решения Пленума были оформлены соответствующими закона¬ми. В 1954 г. отменены налоги на владение коровами и свиньями, в 1958 г. — обязательные поставки продуктов сельского хозяйства с личных приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих. Были значительно повышены закупочные цены на мясо, молоко, масло, зерновые. В период 1952—1958 гг. они выросли: на крупный рогатый скот - в 12 раз, на пшеницу - в 6 раз. Выросли и денежные доходы колхозников. Эти меры позволили несколько улучшить по¬ложение с продовольствием, способствовали развитию частного производства мяса, молока, овощей, молочных продуктов в кресть¬янских хозяйствах, непосредственно облегчили жизнь миллионов граждан СССР в городах и деревнях, создали благоприятные усло¬вия для ведения личного подсобного хозяйства по всей стране. Две¬надцатого марта 1954 г. Маленков, выступая перед избирателями, сделал ряд важных заявлений. Он предложил изменить систему приоритетов в экономике и усилить финансирование легкой про¬мышленности. Это означало попытку разорвать давнюю традицию преимущественного развития тяжелой промышленности, ее обо¬ронных отраслей. Характеризуя международное положение стра¬ны, он заявил, что «Советское правительство стоит за дальнейшее ослабление международной напряженности,... решительно высту¬пает против политики холодной войны, ибо эта политика есть по¬литика подготовки новой мировой бойни, которая при современ¬ных средствах войны означает гибель мировой цивилизации». По¬ложение о том, что мировая война с применением ядерного оружия не будет иметь победителей и приведет к гибели человечества, бы¬ло совершенно новым и противоречило военным доктринам, при¬нятым в наиболее развитых странах мира о возможности победы в ядерной войне, в том числе и в СССР. Эти шаги политического ру¬ководства, отождествлявшиеся в сознании широких слоев населе¬ния с деятельностью Маленкова, сделали его в 1953—1955 гг., пожа¬луй, самым популярным человеком в стране.
Нарастание противоречий между высшими эшелонами государст¬венной и партийной ветвей власти. Со второй половины 1953 г. обо¬стрилась борьба за власть между Хрущевым и Маленковым, за ко¬торой скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления.
Первый секретарь ЦК Хрущев с начала 1954 г. предложил свой вариант решения продовольственной проблемы в стране. Если ме¬ры Маленкова по снижению налогового гнета стимулировали раз¬витие частных подсобных хозяйств, то Хрущев решил осуществить программу создания «агрогородов», рабочие которых должны были работать на государственных предприятиях — в совхозах. Другой его инициативой стало «освоение целинных и залежных земель» на востоке страны - в Казахстане, Западной Сибири, в Оренбургской, Курганской, Омской областях. Были вспаханы и засеяны 60 млн. га земли, прежде использовавшиеся по преимуществу в качестве пастбищ. Многие тысячи людей переехали «на целину». Строились поселки, дороги, зернохранилища. После первых успешных лет земледельцы столкнулись с быстрым истощением почвы, с пыль¬ными бурями. Потребовались специальные сельскохозяйственные технологии для ведения зернового хозяйства в таких условиях. Сельское хозяйство, которое за всю историю России и СССР все¬гда было источником инвестиций для государства, само превраща¬лось в источник получения средств из бюджета, становилось дотационным.
Год за годом тема Сталина и участие его соратников в репресси¬ях все больше становились оружием в политической борьбе. Инициативу здесь захватил Хрущев, ставший из «просто» секретаря ЦК — первым секретарем ЦК, раньше других понявший силу партий¬ного аппарата. На январском Пленуме (1955 г.) Хрущев обвинил Маленкова в организации «ленинградского дела». Благодаря этому Хрущеву удалось снять Маленкова с должности Председателя Со¬вета Министров. На его место был назначен НА. Булганин. Пер¬вый секретарь ЦК Хрущев получил право вести заседания Прези¬диума ЦК КПСС, большая часть которого состояла из заместите¬лей Председателя Совмина и руководителей крупнейших минис¬терств. Тем самым позиции партаппарата в системе управления страной укрепились.
В июле того же года объектом критики за прошлое, за следова¬ние в фарватере сталинской политики стал Молотов. Он был снят с поста министра иностранных дел и заменен Д.Т. Шепиловым, ко¬торого считали ближайшим помощником Хрущева. «Проблема Сталина» приобретала особый политический смысл и актуаль¬ность. И не Сталин в этот момент интересовал первого секретаря ЦК КПСС Хрущева, а соратники Сталина и его, Хрущева, сопер¬ники. Впрочем критика соратников была тайной. Однако логика политической борьбы требовала следующего шага — сказать об этом вслух. Борьба за власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на XX съезде. Заметим, что Хрущев выступал со сво¬им «секретным докладом» перед делегатами съезда уже после офи¬циального окончания съезда. Люди, писавшие Хрущеву проект его доклада (секретарь ЦК Поспелов, заместитель председателя Коми¬тета партийного контроля Комаров, секретарь ЦК Аристов и кан¬дидат в члены Президиума ЦК Шверник) сделали все, чтобы свес¬ти вопрос о репрессиях ко временам 30-х гг. Виноватыми объявля¬лись Сталин и наркомы внутренних дел Ежов и Берия. Тщательно обходился вопрос об участии в репрессиях Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагайрвича и, конечно, самого Хрущева.
Редактируя и переделывая проект доклада, Хрущев сделал глав¬ными «антигероями» советской истории не только Сталина, Ежова и Берию, но и своих коллег по Президиуму ЦК Маленкова, Моло¬това, Кагановича. Он настоял на том, чтобы текст доклада прочита¬ли во всех партийных организациях, во всех крупных предприяти¬ях. Повсеместно стихийно начиналось обсуждение доклада. Люди пытались понять, почему стали возможны массовые репрессии, кто, кроме Сталина, ответствен за преступления недавнего про¬шлого, кто из тогдашних политиков должен был отвечать за это. По всей стране прокатились митинги студентов — от Иркутска и Том¬ска до Ленинграда. В Грузии, где доклад был воспринят как напад¬ки на великого грузина Сталина, 5—9 марта 1956 г. прокатились беспорядки в Абхазии, вылившиеся в столкновения грузин и мингре¬лов с русскими, армянами и абхазами. В Тбилиси пик беспорядков пришелся на 9—10 марта. «Секретный доклад» повлиял на «лагерь социализма», подтолкнул проявления массового недовольства в Польше и Венгрии.
Власть заметалась. От планов углубить критику «периода культа личности», провести летом специальный Пленум (с резко антиста¬линским докладом должен был выступить маршал Г. К. Жуков) пе¬решли к постановлению ЦК 30 июня 1956 г. «О преодолении куль¬та личности и его последствие» от построенному по незамысловатому принципу — «с одной стороны» — великий революционер, «с другой стороны» — некоторые ошибки.
В этих условиях пошатнулись позиции и самого Хрущева. Он становился все более опасным для старых членов Президиума — Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагановича и др., последова¬тельно выдавливая их из власти. Более молодых членов Президиу¬ма тревожила склонность Хрущева к авантюрам в управлении госу¬дарством. Было и активное неприятие и опасение последствий антисталинской риторики первого секретаря ЦК КПСС.
Противники Хрущева в Президиуме ЦК КПСС, являвшиеся в большинстве своем заместителями Председателя Совмина СССР, подготовили попытку его смещения с поста первого секретаря ЦК КПСС 18 июня 1957 г. Неожиданно для Хрущева было собрано за¬седание Президиума. Большинство его членов — Маленков, Кага¬нович, Ворошилов, Булганин, Первухин - потребовали отставки Хрущева. Однако Хрущеву удалось затянуть процедуру отставки. Аппарат ЦК КПСС вызвал в Москву первых секретарей обкомов партии и других членов ЦК КПСС. Генералитет во главе с марша¬лом Жуковым потребовал от членов Президиума немедленного со¬зыва Пленума ЦК. 22—29 июня 1957 г. на Пленуме Хрущеву удалось заручиться поддержкой армии и местного партийного аппарата. Маршал Жуков, а следом за ним и сам Хрущев смогли убедить чле¬нов ЦК, что возвращение к власти Маленкова, Кагановича, Воро¬шилова - главных исполнителей, а часто и инициаторов репрессий — приведет к возобновлению террора, и его жертвами могут стать секретари обкомов. Кроме того, осуществление планов заговорщи¬ков — отменить пост первого секретаря ЦК КПСС — могло привес¬ти к ликвидации постов первых секретарей обкомов.
Итогами неудавшегося заговора стало:
— повышение роли партийного аппарата, который на несколько десятилетий вперед подчинил себе государственный аппарат. Пер¬вый секретарь ЦК Хрущев стал в феврале 1958 г. Председателем Совмина СССР;
— отставка в октябре 1957 г. Жукова, обвиненного на Пленуме ЦК КПСС в «бонапартизме», игнорировании партийных органов. Отставка Жукова означала устранение армии из политической жиз¬ни страны и установление всевластия партийного аппарата;
— ослабление влияния таких ведомств, как Министерство внут¬ренних дел, Министерство обороны, КГБ СССР; повысило роль отделов аппарата ЦК КПСС;
— установление в политической практике определенных гаран¬тий для представителей высшего слоя партийно-государственной номенклатуры; отказ от применения в широких масштабах террора как способа управления.
Совнархозы. Попытка сократить число министерств, предпри¬нятая весной 1953 г. оказалась неудачной. Их количество продол¬жало увеличиваться. В конце 1956 г. на декабрьском Пленуме ЦК КПСС обсуждалась проблема, как укрепить централизованное планирование промышленности, централизованный контроль над ней. Этот курс в руководстве КПСС связывался с деятельностью члена Президиума ЦК КПСС, первого заместителя Председателя Совмина СССР М.Г. Первухина. Однако к декабрю 1956 г. стало яс¬но, что составленный под его руководством амбициозный пятилет¬ний план, принятый XX съездом КПСС, оказался нереалистичным.
В начале следующего 1957 г. Н.С. Хрущев направил в Президи¬ум ЦК КПСС записку «Об улучшении руководства промышленно¬стью и строительством». Была создана комиссия, куда вошли чле¬ны Президиума, секретари ЦК, секретари обкомов партии, минис¬тры. Предложения Хрущева были вынесены на февральский (1957 г.) Пленум ЦК. В высшей степени радикальные они меняли весь прежний порядок управления промышленностью. «В соответствии с задачами дальнейшего развития народного хозяйства, — сообща¬лось в тезисах доклада Хрущева на Пленуме, — необходимо перене¬сти центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам. В этих целях ... следует перейти от прежних ... форм управления через от¬раслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу. Формой такого управления могут быть, например, советы народного хозяйства (совнархозы)». Пред¬ложения Пленума были утверждены в форме Закона «О дальней¬шем совершенствовании организации промышленности и строи¬тельства» от 10 мая 1957 г. Верховным Советом СССР, узаконившим переход от вертикального управления — через министерства — к территориальному, через специально созданные совнархозы. Зна¬чительное число союзных ведомств упразднялось.
Ключевым звеном становились советы народного хозяйства экономических административных районов. Совнархоз — это, во-пер¬вых, территория, объединенная единством управления экономи¬кой. Границы этой территории в Российской Федерации совпадали с автономными республиками, краями и областями. В РСФСР бы¬ло создано 70 совнархозов, на Украине — 11, в Казахстане — 9, Узбе¬кистане — 4, по одному — во всех других союзных республиках. Во-вторых, совнархоз — это коллегиальный орган управления, руково¬дивший комплексным развитием промышленности, которому под¬чинялись промышленные и строительные предприятия, хозяйст¬венные учреждения, расположенные на этой территории. В струк¬туре этого учреждения, кроме самого Совета Народного Хозяйства — руководящего органа — были еще производственно-отраслевые управления, создаваемые по отдельным отраслям промышленнос¬ти и функциональные отделы — транспорта, финансовый и некоторые другие. Централизованное управление оставалось только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленнос¬ти. При этом по-прежнему осуществлялось централизованное пла¬нирование. Госплан СССР был не только сохранен, но и расширен.
Экономические последствия создания совнархозов уже в пер¬вые годы были положительными. Уменьшились затраты на транс¬портировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов. Конечно, эти реформы вызвали негодование столич¬ной бюрократии. Рушились складывавшаяся десятилетиями управ¬ленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней — и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива поки¬нуть Москву, чтобы работать в совнархозах была и нежелательной, и не слишком реальной — там были свои кандидаты на руководя¬щие органы. В то же время местные партийные, хозяйственные элиты видели в ликвидации министерств расширение своих собст¬венных возможностей. В выигрыше оказывались производствен¬ники. Непосредственно в руководство совета народного хозяйства входили председатель совнархоза, его заместители и начальники управлений и отделов совнархоза. В апреле 1960 г. Совмин СССР принял постановление, по которому в состав руководства совнар¬хозов входили также директора крупнейших предприятий и строек. Заметим — здесь не было представлено места партийному начальст¬ву обкомов партии. Конечно, связи между совнархозами и обкома¬ми существовали, но они нормативно не предусматривались. Воз¬никала ситуация, когда хозяйственники оказывались относительно самостоятельными по отношению к обкомам.
2. Нарастание проблем в управлении страной в конце 50-х - первой половине 60-х гг.
Политика в области сельского хозяйства. Весной 1957 г. Хрущев провозгласил главной задачей страны в области сельского хозяйст¬ва «догнать и перегнать Соединенные Штаты Америки по производст¬ву мяса, молока и масла на душу населения». Хрущев не скрывал, что победа в таком соревновании станет одним из решающих условий доказательства исторической неизбежности победы социализма. «Это будет нашим большим завоеванием, — говорил он. — Ведь сей¬час США действуют на психику людей всего западного мира своим объемом производства. Отсталые в экономическом отношении страны просто трепещут и даже не помышляют о том, что они мо¬гут сравниться с Америкой. А вот Советский Союз, народы в про¬шлом отсталой России, взявшие власть в свои руки, построили хо¬зяйство на социалистических основах ... и получили возможность поставить вполне реальную задачу - догнать и превзойти США по уровню производства на душу населения». Этот лозунг «персони¬фицировал» политику Хрущева. Отсюда — лихорадочные попытки любыми путями увеличить производство хлеба, мяса и молока. По¬рой эти реформы были не лишены смысла, могли бы оказаться да¬же полезными, однако, они проводились в спешке, без всякой под¬готовки, сопровождались принятием противоречивших друг другу решений и поэтому не только не улучшили, но напротив, ухудши¬ли положение деревни.
4 июня 1957 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об отмене сельскохозяйствен¬ных поставок хозяйствами колхозников, рабочих и служащих» с 1 января 1958 г. Оно вполне соответствовало прежним решениям о снижении налогообложения крестьян, принятым после сентябрь¬ского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС. Однако уже 20 августа 1958 г. было издано одно из самых нелепых и вредных постановлений Бю¬ро ЦК КПСС по РСФСР «О запрещении содержания скота в лич¬ной собственности граждан, проживающих в городах и рабочих по¬селках». Следствием этого стало резкое сокращение поголовья ско¬та в стране; миллионы семей, прежде сами обеспечивавшие себя молоком и мясом, были вынуждены перейти на снабжение из госу¬дарственных магазинов.
Хрущев пытался внедрять в сельское хозяйство новые сельско¬хозяйственные культуры, агротехнические приемы, удобрения, ча¬сто совершенно не считаясь ни с конкретными условиями ведения сельского хозяйства на просторах огромной страны, ни с традици¬ями местного населения. Сам первый секретарь уже в первые месяцы своей деятельности признавался: «Я зарекомендовал себя как кукурузник». Позже он сформулировал свое отношение к кукурузе еще яснее: «Кукуруза, товарищи, — это танк в руках бойцов, я имею в виду колхозников; это танк, который дает возможность преодоле¬вать барьеры, преодолевать преграды на пути к созданию изобилия продуктов для нашего народа». Любимую Хрущевым «королеву по¬лей» сеяли на огромных пространствах России — от Кубани и Став¬рополья на юге до Вологодской и Архангельской областей на севе¬ре. Площадь земель под кукурузу превзошла тот объем пашни, ко¬торая была введена в сельскохозяйственный оборот в результате ос¬воения целины. Под кукурузу отводили лучшие земли, те поля на которые прежде сеяли традиционные зерновые культуры — пшени¬цу и рожь.
Уже в 1958 г. отчетливо проявились первые признаки очковти¬рательства как неотъемлемой части реализации хрущевского плана «догнать и перегнать Америку». При фактическом попустительст¬ве, если не при прямом поощрении партийных органов, обкомы брали обязательства удвоить и даже утроить государственные пла¬ны сдачи мяса, хлеба, молока и масла. Для этого не гнушались за¬числять в государственную отчетность невыращенный хлеб; один и тот же скот сдавали государственным органам несколько раз. По¬добные ситуации были зафиксированы в Омской, Воронежской, Свердловской, Новгородской, Тюменской, Рязанской, Курган¬ской, Кировской областях, в Ставропольском, Краснодарском, Ха¬баровском краях, в Татарии.
Провал сельскохозяйственной политики Хрущева становился очевидным. Уже в 1961—1962 гг. остро ощущалась нехватка не толь¬ко мяса, масла и молока, но и хлеба, крупы, лапши, сахара, т.е. про¬дуктов, которые считались обязательными для небогатых прилав¬ков провинциальных магазинов. С 1962 г. началась закупка зерна за границей, главным образом в Соединенных Штатах. Из госфонда СССР в 1963 г. было продано на экспорт рекордное за весь послево¬енный период количество золота — 520,3 т, из которых 372,2 т уш¬ли непосредственно на закупку продовольствия. Страна оказалась в зависимости от закупок хлеба за границей. Формальным выраже¬нием провала сельскохозяйственной политики Хрущева стало по¬становление ЦК КПСС и Совмина СССР о повышении цен на мя¬сомолочные продукты, опубликованное 31 мая 1962 г.
В феврале - марте 1958 г. были приняты решения о ликвидации системы машинно-тракторных станций - МТС. С ликвидацией МТС колхозы получили право владеть сложной сельхозтехникой. Более того, эта техника принудительно продавалась из ликвидиро¬ванных МТС в колхозы. Отсюда возникало, как минимум, два следствия: первое — колхозы, выкупая технику, оказывались в долгах; второе — техника оставалась без специалистов по ее обслуживанию и использованию. Бывшие рабочие МТС вовсе не торопились ста¬новиться колхозниками, терять свое право на получение рабочей пенсии, оплачиваемого отпуска, т.е. тех социальных гарантий, ко¬торых не было у колхозников, и поэтому предпочитали переходить на работу в промышленность и строительство.
Ликвидация МТС сопровождалась преобразованием колхозов в совхозы. Если до 1957 г. в совхозы было преобразовано 1,5 тыс. кол¬хозов, то только в 1957 г. — 5730 колхозов. На их основе было созда¬но всего 849 совхозов. В 1954—1958 гг. прекратили свое существова¬ние 8421 колхоз, став совхозами. В ходе этого процесса одновре¬менно решались некоторые проблемы. Первая — фундаментальная — изменение форм собственности, переход от кооперативно-кол¬хозной к государственной собственности на землю. При всей деко¬ративности и беспомощности кооперативно-колхозной собствен¬ности она юридически предполагала права колхозников на распоря¬жение этой собственностью. В том случае, когда колхоз преобразо¬вывали в совхоз, вчерашние колхозники становились рабочими на государственном предприятии. Понятно, что они теряли свои прежние кооперативные права, получая взамен от государства га¬рантированный минимум заработной платы, оплаченные отпуска, ряд других льгот. Вторая — изменение статуса крестьян, которые превращались в наемных работников, получавших государственное жалование, зачастую независимо от результатов своего хозяйство¬вания. Крестьянин, лишенный всяких прав на свое хозяйство, ста¬новился в очередь за получением от государства средств существо¬вания.
Реформы партаппарата. Подножкой для партноменклатуры был новый Устав КПСС, принятый в октябре 1961 г. на ХХП съезде КПСС. Он предусматривал необходимость систематического об¬новления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первич¬ной организации. Низшее звено выборных органов партии — до райкома включительно — на каждых выборах должно было обнов¬ляться наполовину, на республиканском и областном уровне — на одну треть, состав ЦК КПСС и Президиума ЦК должен был обнов¬ляться на одну четверть. Ограничивались и возможности для кон¬кретного человека несколько раз быть избранным в один и тот же партийный орган. Эти решения сами по себе создавали угрозу ста¬бильности партаппарата.
В ноябре 1962 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором были приняты два важнейших решения. Одно из них — о создании систе¬мы партийно-государственного контроля. Другое — «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народ¬ным хозяйством» означало разделение партийных организаций по производственному принципу. Партийные организации — от обла¬стных и ниже — делились на промышленные и сельские. Таким об¬разом, на территории одной области или края оказывались два об¬кома. А так как партийная система управления была своего рода образцом для советской власти, то и вместо единых Советов и их исполкомов создавались сельские и промышленные Советы и ис¬полкомы. Удар был нанесен и по самой массовой группе партра¬ботников — секретарям сельских райкомов КПСС. Согласно этим решениям были ликвидированы сельские райкомы партии, а уп¬равление сельским хозяйством передавалось территориальным производственным управлениям, охватывавшим несколько райо¬нов.
Изменения коснулись и совнархозов. Вне их ведения оказыва¬лась строительная отрасль, их управленческие права распростра¬нялись преимущественно на промышленную сферу. Количество совнархозов сократилось до 47. На этот раз их деятельность распро¬странялась на несколько областей. Не трудно понять, что это до¬полнительно ослабляло позиции тех промышленных обкомов, ко¬торые создавались по решению ноябрьского (1962 г.) Пленума. Промышленные обкомы оказывались в фактическом подчинении не только ЦК, но и местных совнархозов. Это решение внесло пол¬ную сумятицу в деятельность местного аппарата власти, стало кош¬маром для партийно-советских чиновников. Следом за партийны¬ми и советскими органами делились на сельские и промышленные организации профсоюзов, комсомола. Управленческий аппарат резко увеличился. Так, в районном городке Гусь-Хрустальном Вла¬димирской области одновременно действовали горком партии, партком производственного колхозно-совхозного управления, промышленно-производственный партком, горисполком, сель¬ский райисполком.
Все эти меры вызывали раздражение, воспринимались как оче¬видная административная блажь. Однако в этих решениях был свой смысл. Выделение сельских и промышленных ветвей в партийном руководстве на местах было по-своему логичным продолжением сращивания партийного и государственного аппаратов. То, что по¬являлись именно сельские партийные органы, создавало привыч¬ную иллюзию возможности решить проблемы сельского хозяйства (к этому времени особенно остро осознаваемые) путем резкого уси¬ления партийного руководства.
Армия, КГБ и МВД. Развитие Вооруженных Сил страны харак¬теризовалось появлением новых типов вооружений и прежде всего созданием стратегического оружия, обеспечивающего основы внешнеполитического паритета с США. Это была триада стратеги¬ческого оружия — межконтинентальные ракеты, ядерные и водород¬ные боеголовки и атомные подводные лодки.
Одновременно с этим происходило огромное сокращение ар¬мии. В течение 1955-1958 гг. из армии были вынуждены уйти 2 млн. 140 тыс. военнослужащих. Процессы сокращения воинского соста¬ва больно ударили по офицерскому корпусу, были расформированы многие военно-учебные заведения, органы управления.
В марте 1954 г. был создан Комитет государственной безопасно¬сти. Первым его председателем стал И.А. Серов, много лет прора¬ботавший в системе НКВД-МВД, связанный по службе на Украине с Н.С. Хрущевым. Ряд функций прежнего МВД были переданы в систему КГБ.
В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было со¬здано Министерство внутренних дел РСФСР. Отметим, что с 1930 г. в РСФСР отсутствовало это ведомство. Накануне XX съезда КПСС был отправлен в отставку министр внутренних дел СССР С.Н. Круглов. Новым министром был назначен бывший заведующий отделом строительства ЦК КПСС Н.П. Дудоров. В министерстве несколько лет подряд шла чистка. Многие сотрудники были уволены из МВД. А в 1960 г было расформировано и само Министерство внутренних дел СССР. Его функции были переданы республиканским органам МВД.
Функции КГБ были закреплены в Положении о КГБ при Сове¬те Министров СССР, утвержденном постановлением Президиума ЦК КПСС 9 января 1959 г. В этом документе, определявшем дея¬тельность КГБ, провозглашалось: «Комитет государственной безо¬пасности при Совете Министров СССР и его органы на местах яв¬ляются политическими органами, осуществляющими мероприятия Центрального Комитета и Правительства по защите социалистиче¬ского государства от посягательств со стороны внешних и внутрен¬них врагов».
Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Сове¬та Министров СССР. Контрольные учреждения многократно ре¬формировались. Прежнее Министерство госконтроля, во главе ко¬торого стояли такие политические деятели, как Л.З. Мехлис (1946-1950) и В.Н. Меркулов (1950-1953) было упразднено в 1957 г. вместе с рядом других министерств. Вместо него появилась Ко¬миссия советского контроля Совета Министров СССР. Однако эф¬фективность этого учреждения, по мнению Хрущева, оказывалась недостаточной.
К мысли о необходимости создания специального контрольно¬го учреждения, которое могло бы проверять и партийные, и государственные органы, Хрущев пришел в конце 1961 г., когда ясно наметилась невозможность выполнения недавно принятого на XXII съезде КПСС плана строительства коммунизма в СССР. По записке Хрущева было принято специальное постановление Пре¬зидиума, по которому предлагалось создать Комитет партийно-го¬сударственного контроля, который был образован в конце 1962 г. Председателем Комитета был назначен А.Н. Шелепин. Он сочетал эту должность с постами секретаря ЦК КПСС и заместителя Пред¬седателя Совмина СССР. Создание Комитета партийно-государст¬венного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР должно было компенсировать рост децентрализации, объективно наметив¬шийся в партийно-советских органах.
Образование Комитета стало составной частью всей реформы партийно-советских органов. В каждой области, при промышлен¬ном и сельскохозяйственном обкомах функционировали местные комитеты партийно-государственного контроля. Комитет партий¬но-государственного контроля на всех его уровнях — от централь¬ного до районного — фактически дублировал и партийную, и совет¬скую систему, располагая к тому же правом производить расследо¬вания, налагать на виновных взыскания и штрафы, передавать де¬ла в прокуратуру и суд. В марте - апреле 1963 г. Комитет партийно-государственного контроля СССР получил право контролировать вооруженные силы, Комитет государственной безопасности и Ми¬нистерство охраны общественного порядка. Однако громадная ма¬шина крутилась без особого результата. Ожидаемого хозяйственно¬го эффекта от деятельности армии контролеров не было. Отметим и другой парадокс: сама по себе система КПК становилась допол¬нительным раздражавшим фактором против Хрущева.
Последние хрущевские реорганизации управленческого аппарата. Летом 1964 г. Хрущев затеял новую реорганизацию системы управ¬ления. Полигоном для ее отработки должно было вновь стать сель¬ское хозяйство. 11 июля 1964 г. на Пленуме ЦК Хрущев выступил с большим, докладом, в котором пытался обосновать необходимость создания так называемых специализированных производственных управлений, которые должны были вытеснить партийные органы из управления сельскохозяйственным производством. Двумя года¬ми раньше Хрущев фактически ликвидировал самые массовые пар¬тийные органы — сельские райкомы партии, заменив их парткома¬ми производственных управлений. Теперь очередь дошла и до них. Кроме этого, Хрущев подверг резкой критике систему Академии наук СССР и Сельскохозяйственную академию за их неэффектив¬ность, угрожал их закрытием, настаивал на переводе сельскохозяй¬ственных научных учреждений из Москвы и Ленинграда в провинцию. Он предложил перейти от составления пятилетних планов к восьмилетним.
Неделей позже, 18 июля, Хрущев направил в Президиум ЦК об¬стоятельную записку «О руководстве сельским хозяйством в связи с переходом на путь интенсификации». В ней содержалась подробная аргументация тех положений, которые были высказаны им на не¬давнем Пленуме. В записке содержались предложения по созданию системы союзно-республиканских управлений по производству сельскохозяйственных продуктов — зерна, сахарной свеклы, хлопка, растительного масла, картофеля, овощей, винограда и фруктов, мя¬са и молока, свинины, птицы и т.д. Назревала очередная кадровая перетряска. Эти планы Хрущева стали последней точкой накопив¬шегося недовольства партноменклатуры. В руководстве страны сло¬жился заговор против него. Решающую роль в подготовке сверже¬ния Хрущева сыграли Шелепин и его сторонники - Полянский, Семичастный, Егорычев, а также Брежнев, Косыгин, Суслов.
Свержение Хрущева. 12 октября 1964 г. Президиум ЦК КПСС принял решение обсудить намеченные на Пленум ЦК КПСС во¬просы принципиального характера, в том числе связанные с разра¬боткой нового пятилетнего плана, с участием членов ЦК КПСС, кандидатов в члены ЦК КПСС и членов Центральной контрольной комиссии КПСС. Заседание Президиума ЦК КПСС шло два дня — 13 и 14 октября 1964 г. Участники заседания П.Е. Шелест, Г.И. Во¬ронов, Ф.Р. Козлов, А.Н. Шелепин, А.П. Кириленко, К.Т. Мазуров, Л.Н. Ефремов, А.Н. Косыгин, Д.С. Полянский и др. подвергли Хрущева и его деятельность резкой критике. Его обвиняли в аван¬тюризме во внешней политике, несколько раз подводившему стра¬ну к порогу ядерной войны — в связи с размещением ядерных во¬оружений на Кубе, из-за Берлинского кризиса, в крупнейших про¬счетах во внутренней политике, в провале его планов «догнать и пе¬регнать Америку по производству мяса и молока», в замедлении темпов экономического развития страны, в личной грубости, хам¬стве. Критику вызвали и его шаги по разделению обкомов на про¬мышленные и сельские, перетряска номенклатурных кадров. Единственным человеком, пытавшимся сохранить Хрущева в со¬ставе руководства страны, был А.И. Микоян, но его выступление на Президиуме было немедленно и жестко осуждено. Под потоком обвинений Хрущев отказался от дальнейшей борьбы, подписал за¬ранее подготовленное заявление о собственной отставке.
14 октября 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором Брежнева избрали первым секретарем ЦК, Косыгина Председате¬лем Совета Министров. Хрущев уходил проигравшим, но не по¬бежденным. Заговор, обставленный как регулярное заседание Президиума, вполне партиино-легитимныи, но безнравственный по сути, превращал Хрущева в жертву. А жертва в России часто стано¬вилась политической легендой, симпатичной и мало похожей на свой реальный прототип.
Первые годы правления «коллективного руководства». Снятие Хрущева произошло для граждан страны неожиданно, но протес¬тов не вызвало. Социальная база Хрущева и его политики оказалась чрезвычайно суженной. Его снял партаппарат, так как деятельность Хрущева оказалась неэффективной с точки зрения номенклатуры. Он не гарантировал стабильность этого социального строя. Пар¬таппарат — верхушка айсберга, так как номенклатурный принцип назначения спаял партийных, хозяйственных и военных руководи¬телей. Постоянные реорганизации Хрущева затрагивали жизнен¬ные интересы этого слоя. Поэтому основными лозунгами Брежне¬ва стали коллективное руководство, стабильность, устойчивость. Призыв к борьбе с «волюнтаризмом» Хрущева означал прежде все¬го ликвидацию хрущевских реформ в области партийно-государст¬венного управления. Спустя месяц после отставки Хрущева, в ноя¬бре 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС. На Пленуме с докладом «Об объединении промышленных и сельских областных, краевых партийных организаций и советских органов» выступил Н.В. Под¬горный. Он признал необходимым вернуться к принципу построе¬ния партийных организаций по территориально-производственно¬му признаку
Восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного ру¬ководства - ЦК, обком, райком. Каждый из этих уровней обладал всей полнотой партийной власти (с немалыми государственными полномочиями) на своей территории - в республике, крае или об¬ласти, в районе. Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление прежних советских, комсомольских и профсоюзных учреждений. Одновременно с уси¬лением роли «партийной вертикали» восстанавливался контроль партии над экономикой. Становилось ясно, что время совнархозов с их широкими полномочиями стремительно уходит. В сентябре 1965 г. на Пленуме ЦК КПСС было объявлено о прекращении их деятельности и восстановлении отраслевых министерств. Это озна¬чало восстановление роли столичной бюрократии в системе госу¬дарственного управления. Партийный аппарат по всей стране и столичная бюрократия стали теми социальными группами, кото¬рые непосредственно выигрывали от устранения Хрущева и контр¬реформ «коллективного руководства» во главе с Брежневым.
В процессе восстановления прошлых институтов власти и лик¬видации хрущевских нововведений с неизбежностью возникал вопрос об отношении к Комитету партийно-государственного кон¬троля. Опыт свержения Хрущева, успешно осуществленный при участии Комитета, мог оказаться слишком соблазнительным для бу¬дущих борцов за руководящие посты в партии, а деятельность этого партийно-государственного монстра представляла опасность для партийного аппарата всех уровней. Не случайно поэтому Брежнев в декабре 1965 г. преобразовал его в Комитет народного контроля, ли¬шив одновременно этот орган прежних властных полномочий.
Управление сельским хозяйством. Выступив с докладом на мар¬товском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС, Брежнев предложил снизить план закупки зерна на 1965 г. и установить этот план как неизмен¬ный до 1970 г. Стабильный план должен был облегчить условия хо¬зяйствования, избавить сельское хозяйство от постоянных в недав¬нем прошлом шараханий. Одновременно предполагалось значи¬тельно поднять закупочные цены на сельскохозяйственную про¬дукцию. Так, на скот цены увеличились от 10 до 100%. Вводилось экономическое стимулирование роста сельскохозяйственного про¬изводства: за поставленный сверх плана хлеб устанавливались над¬бавки до 50%.
Предполагался значительный рост инвестиций в сельское хозяй¬ство. На 8-10 пятилетку (1965-1970) в сельское хозяйство и связан¬ные с ним отрасли хозяйства планировалось вложить 71 млрд. руб. капиталовложений, в том числе на производственные объекты, сельхозтехнику, развитие энергетической системы для села, мелио¬рацию. Был взят курс на создание крупных специализированных хозяйств — молочно-товарных, свино- и птицеводческих, зерновых.
Были сняты наиболее одиозные ограничения для развития лич¬ных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Более того, в официальной пропаганде в середине 60-х гг. доказывалась их экономическая целесообразность. Однако воспользоваться про¬дукцией, производимой в личных подсобных хозяйствах для реше¬ния общегосударственных задач, как это удалось Маленкову в сере¬дине 50-х гг., через десять лет оказалось нереально. Благим пожела¬ниям властей уже не верили. Желающих воспользоваться льготами, предоставленными личным хозяйствам, было очень мало.
Попытка проведения экономической реформы в промышленности. В годы 8-й пятилетки (1965—1970) предпринимались попытки эко¬номического реформирования управления промышленностью. На сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС с докладом «Об улучше¬нии управления промышленностью, совершенствовании планиро¬вания и усилении экономического стимулирования промышлен¬ных предприятий» выступил Председатель Совета Министров СССР, член Политбюро А.Н. Косыгин. В докладе содержались призывы к пересмотру системы управления, отказу от совнархозов и восстановлению отраслевого принципа управления. Косыгин уточ¬нял: не восстановление досовнархозовской системы министерств, а сочетание централизации руководства с расширением оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятий. Главным показа¬телем для промышленных предприятий должен был стать объем выпускаемой продукции. В докладе употреблялись такие понятия, как рынок, прибыль, эффективность капитальных вложений.
Советская экономическая реформа, хотя и предусматривала значительное расширение сферы «низового» планирования, (на уровне предприятий и хозяйственных объединений), ни в коей ме¬ре не означала отказа от централизованного планирования, задачей которого оставалось установление основных направлений, пропор¬ций и темпов экономического развития. 2—3 октября 1965 г. были приняты законы об изменении органов управления. Были созданы 11 общесоюзных министерств СССР, 17 союзно-республиканских. 10 июля 1967 г. Совмин СССР утвердил постановление «Общие по¬ложения о министерствах СССР». К концу 1975 г. насчитывалось 35 промышленных министерств.
Сентябрьский Пленум 1965 г. стал началом экономической ре¬формы. С первого квартала 1966 г. на новую систему были переве¬дены 43 предприятия; со второго — еще 200, в том числе 180 — со¬юзного и союзно-республиканского подчинения и 20 - республи¬канского. Переводились прежде всего те предприятия, где был бо¬лее высокий уровень рентабельности, поэтому реформа начиналась в легкой и пищевой промышленности. Однако проведение рефор¬мы вскоре столкнулось с противоречиями между экономическими закономерностями и политическими установками. Уже с первых шагов реформы стали очевидны несообразности с ценообразова¬нием: неоправданно низкие цены на уголь, железную и марганце¬вую руды, производство серной кислоты, на металл, что приводило к убыточности таких отраслей, как угольная промышленность, мо¬лочная, рыбная и др. В то же время в ряде отраслей, связанных пре¬имущественно с военно-промышленным комплексом, действовал неоправданно высокий уровень рентабельности. Приборострое¬ние, в частности, давало прибыль 50%. В группе тяжелой и добыва¬ющей промышленности прибыльными были нефтяная, газовая, рад отраслей машиностроения. В связи с этим предлагалось ввести новые цены, которые должны сделать рентабельными отрасли про¬мышленности. Однако эти предложения противоречили партий¬ной установке неизменности цен, за которой скрывалось партий¬ное понимание важности отраслей. Поэтому отрасли, связанные с ВПК, пользовались приоритетом.
Косыгинская экономическая реформа 1965 г. дала заметный толчок буксовавшему народному хозяйству. Только за восьмое пя¬тилетие объем промышленного производства вырос в полтора раза, производительность труда — на одну треть. Темпы роста товаров на¬родного потребления наконец-то сравнялись с темпами роста средств производства, которым всегда отдавалось предпочтение. Эти реформы дали руководителям предприятий большую свободу решений и позволяли экспериментировать с ценовой системой, предназначенной для того, чтобы платить за вовлеченные в произ¬водство ресурсы. Потребительским товарам, производство которых в 1966—1970 гг. впервые стало расти быстрее, чем производство средств производства, также уделялось больше внимания. В сель¬ском хозяйстве началось стимулирование, которое привело в 1966—1971 гг. к значительному увеличению производства. Однако столкнувшись с логикой плановой экономики, реформы останови¬лись. Предприятия, которые повысили свою производительность, используя вновь обретенную свободу, обнаружили, что они получи¬ли повышенные плановые задания на следующий год.
Первое десятилетие брежневского периода (1964—1975) принес¬ло с собой умеренный экономический рост (в среднем более 4% в год) вместе с политической стабильностью и постоянным улучше¬нием условий жизни населения. Противоречивый характер поли¬тического развития проявился в том, что в КПСС были восстанов¬лены прежние, воспринимавшиеся как сталинские, названия партийных органов. Президиум ЦК был переименован в Политбюро, а первого секретаря ЦК КПСС стали называть Генеральным секрета¬рем.
Ликвидация совнархозов и восстановление министерств, цент¬рализованного управления временно создали положительный эф¬фект для развития промышленности. Некоторое время действова¬ли региональные связи, доставшиеся в наследство от совнархозов, но они были обеспечены централизованными инвестициями, от¬раслевой наукой и технической политикой. 8-я пятилетка (1965-1970) стала одной из самых успешных для экономики стра¬ны. Все более значительно влияло на экономическое положение страны стремительное расширение добычи нефти и газа в Западной Сибири. Экономическая реформа предполагала расширение мате¬риальных стимулов производства, повышение заинтересованности самих работников в количественных и качественных результатов труда.
На некоторое время удалось ослабить зависимость страны от за¬купок продовольствия за границей. После тяжелых 1962—1965 гг. СССР резко сократил закупки хлеба за рубежом. Так, практически не производились закупки хлеба в 1966 г., во много раз ниже сред¬них были закупки хлеба в 1967 г.
Однако одновременно действовали и другие факторы. «Полеве¬ние» общественно-политической ситуации в Европе и мире во вто¬рой половине 60-х гг. породило критику советского социализма «слева». Идеи реформирования социализма получили практичес¬кое воплощение в политическом брожении в Польше, в реформах, начавшихся в Чехословакии. «Социалистический лагерь» и его ме¬стные коммунистические элиты были вынуждены определиться в своем отношении к реформам, справедливо разглядев за ними уг¬розу утраты власти. Вторжение войск Варшавского договора во гла¬ве с Советской армией в Чехословакию стало рубежом политичес¬кой истории не только для народов Центральной Европы, но и для СССР. Экономическая реформа здесь была свернута.


Контрольные вопросы
1. Какие этапы в реформировании системы государственного управления Вы смогли бы выделить?
2. Сравните программы реформ Г.М. Маленкова и Н.С. Хрущева.
3. Почему удалось свергнуть Хрущева?


Рекомендуемая литература
Стенограмма июньского Пленума ЦК КПСС и других докумен¬ты. М., 1998.
Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Но¬ябрь 1917 - декабрь 1991 гг. М., 1994.
Пихоя Р.Г. Советский Союз: История власти. 1945-1991. М., 1998.


ГЛАВА 15
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-Х - 80-Е ГГ.

1. Начало кризиса
Конституция СССР 1977 г. Вторая половина 70-х гг. стала време¬нем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т.е. к началу 80-х гг. В новом Основном законе сохранялось по¬ложение о всемирно-историческом повороте человечества от капи¬тализма к социализму: «Советская власть осуществила глубочай¬шие социально-экономические преобразования, навсегда покон¬чила с эксплуатацией человека человеком, с классовыми антаго¬низмами и национальной враждой...»
Определяя социальную природу государства, новая Конститу¬ция утверждала: «В СССР построено развитое социалистическое общество. На этом этапе, когда социализм развивается на своей собственной основе, все полнее раскрываются созидательные силы нового строя, преимущества социалистического образа жизни...». Признаками «развитого социализма» она называла «общество зре¬лых социалистических общественных отношений, в котором на ос¬нове сближения всех классов и социальных слоев, юридического и фактического равенства всех наций и народностей, их братского сотрудничества сложилась новая историческая общность людей — советский народ». Целью Советского государства провозглашалось «построение бесклассового коммунистического общества, в кото¬ром получит развитие общественное коммунистическое само¬управление».
Политическая система СССР была определена как «социалис¬тическое общенародное государство, выражающее волю и интере¬сы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Прежнее утверждение об СССР как о госу¬дарстве рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции, записанное в Конституции 1936 г., оказалось откорректированным. Устанавли¬валось, что «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной соб¬ственности», т.е. по сути в стране сохранялась государственная соб¬ственность. «В исключительной собственности государства, — бы¬ло зафиксировано в Конституции, - ...находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производ¬ства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, сред¬ства транспорта и связи, банки, имущество организованных госу¬дарством торговых, коммунальных и иных предприятий...» Специ¬ально оговаривалось, что «никто не вправе использовать социалис¬тическую собственность в целях личной наживы и в других корыст¬ных целях».
Законодательная власть. Конституция 1977 г. не изменила поли¬тическую организацию общества. Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Совет¬ского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял предста¬вительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избиратель¬ного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моло¬же 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета. Остальное время они должны были работать на своей прежней работе.
Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верхов¬ного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Вер¬ховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат — Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза из¬бирался по норме: один депутат от 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой со¬юзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной респуб¬лики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депу¬тату от каждого национального округа. Обе палаты обладали пра¬вом законодательной инициативы, их сессии проходили одновре¬менно.
Верховный Совет избирал Президиум, который работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопос¬тавимыми с правами самого Верховного Совета. Президиум Вер¬ховного Совета издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и ста¬новились законами.
Исполнительная власть. Формально исполнительная власть бы¬ла представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-рас¬порядительный орган СССР. Число союзных министерств и госко¬митетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Новые воз¬никали, как правило, в результате деления старых промышленных министерств.
Судебная власть оставалась в значительной зависимости от ис¬полнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов. Высшим су¬дебным органом был Верховный Суд СССР. На него возлагался надзор за судебной деятельностью, он обладал правами суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке. Высший надзор за соблюдением законов Конституция возлагала на Прокуратуру СССР.
Аппарат ЦК КПСС в системе управления. Вместе с тем о реаль¬ном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что Коммунистичес¬кая партия Советского Союза является «ядром политической сис¬темы». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление — дублирование всей системы управления пар¬тийным аппаратом. На высшем уровне это были не съезды КПСС, как полагалось по ее Уставу, а Политбюро и руководители отделов и секторов аппарата ЦК КПСС. В состав высшего партийного ру¬ководства входили виднейшие представители государственной вла¬сти. В составе Политбюро ЦК КПСС, избранном в 1976 г. на XXV съезде партии, были: Председатель Президиума Верховного Совета СССР Н.Ф. Подгорный (с 1977 г. Председателем Президиума Вер¬ховного Совета стал Л.И. Брежнев, генеральный секретарь ЦК КПСС), Председатель Совмина СССР А.Н. Косыгин, первый за¬меститель Председателя Совмина СССР КТ. Мазуров, министры: иностранных дел — А.А. Громыко, обороны — А,А. Гречко и сменив¬ший его на этом посту Д.Ф.Устинов, председатель КГБ СССР Ю.В.Андропов. Происходило своего рода срастание высших звень¬ев партийного и государственного аппаратов.
Все руководители высшего партийного звена напрямую вмеши¬вались в деятельность всех ветвей государственной власти. Секре¬тари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура ап¬парата ЦК по сути дублировала органы исполнительной, законода¬тельной и судебной властей, а также детально отражала систему со¬юзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, сельским хозяйством, культурой и идеологией. Так, в отдел химиче¬ской промышленности ЦК КПСС входили следующие секторы:
— основной химической промышленности;
— промышленности органического синтеза;
— промышленности синтетических материалов;
— промышленности синтетического каучука, шин и резинотех¬нических 
изделий;
— нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленно¬сти;
— хлорорганических и кремнийорганических производств;
— микробиологической и химико-фармацевтической промыш¬ленности.
В отделе административных органов ЦК были секторы:
— сухопутных и ракетных войск, гражданской обороны и ДОСААФ;
— ВВС, ВМФ, ПВО и гражданского воздушного флота;
— органов безопасности;
— прокуратуры, суда и юстиции;
— органов охраны общественного порядка.
Любое решение министерства и ведомства, которое затрагивало существенные стороны жизни страны, предварительно согласовы¬валось с соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости — с секретариатом ЦК или Политбюро.
Чтобы представить механизм согласования и принятия реше¬ний на высшем государственном уровне, рассмотрим типичный пример: принятие в 1976 г. постановления Совета Министров СССР «Об улучшении руководства работой в области труда и соци¬ального развития». В подготовке этого решения выделяются не¬сколько этапов:
1. Подготовка записки на эту тему для Генерального секретаря ЦК КПСС. В подготовке принимали участие: Госкомитет Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам; соответствую¬щие отделы Совмина СССР; Верховного Совета СССР, отделы ЦК КПСС и Секретариат Генерального секретаря;
2. Решение секретариата ЦК КПСС содержало:
— положение о преобразовании Госкомитета Совмина СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам;
— одобрение проекта Верховного Совета СССР по этому вопросу;
— указание Совминам союзных республик о преобразовании госкомитетов Совминов республик по использованию трудовых ресурсов в союзные республиканские государственные комитеты Советов министров союзных республик по труду, и их подчинении союзному Госкомитету по труду и социальным вопросам;
— вопросы деятельности и штатной численность будущего Гос¬комитета;
— указание ЦК союзных республик, обкомам партии, руководст¬ву профсоюзов - ВЦСПС, министерствам и ведомствам СССР и Совминам союзных республик на выполнение этого постановления;
— соответствующий проект постановления Совета Министров СССР.
3. Решение секретариата ЦК должно было быть утверждено По¬литбюро ЦК. Для этого в Политбюро направлялись:
— проект постановления ЦК;
— Проект Указа Президиума Верховного Совета СССР;
— Проект постановления Совета Министров СССР;
4. Совместная записка, подписанная секретарем ЦК КПСС, зав. отделом ЦК И.В. Капитоновым, секретарем ЦК, зав. отделом ЦК В.И. Долгих, секретарем ЦК КПСС М.И. Зимяниным, зав. от¬делом плановых и финансовых органов ЦК КПСС В.И. Гостевым, председателем Госкомитета Совмина СССР по труду и социальным вопросам В.Г. Ломоносовым.
Таким образом, с одной стороны, достигалась тщательная про¬работка вопроса, с другой - сколько-нибудь сложная проблема утопала в бесчисленных согласованиях. Складывалась коллектив¬ная безответственность за принятие решения.
После утверждения этих решений на Политбюро начиналась собственно государственная, публично-правовая сторона истории созданного учреждения власти. Подобный механизм согласования был характерен и на уровне краев, областей, районов страны. Руко¬водители крупнейших предприятий и ведомств входили в состав бюро крайкомов, обкомов, райкомов партии или принимали участие в работе бюро по должности. Регламент обкома партии предус¬матривал постоянное присутствие заведующих отделами обкома КПСС и их заместителей, председателя контрольно-ревизионной комиссии областной партийной организации, редактора областной газеты, первого (второго) секретаря обкома ВЛКСМ, начальника (заместитель начальника) управления КГБ, прокурора (заместите¬ля прокурора) области, начальника (заместителя начальника) уп¬равления внутренних дел облисполкома.
Механизмы осуществления власти предполагали в обычных случаях тесное взаимодействие многих управленческих институтов — министерств и ведомств, Совмина и его отделов, аппарата ЦК КПСС, Секретариата и Политбюро. Вместе с тем казавшаяся безу¬коризненной система согласования предварительной экспертизы фактически устранялась, когда решения должны были принимать¬ся оперативно или когда эти решения имели высокую политичес¬кую цену. Тогда их принимали на уровне высшего политического руководства страны (как правило, руководитель партии по согласо¬ванию с главой Совмина, КГБ и армии) из соображений политиче¬ской целесообразности и того, как она понималась в конкретный момент. Их мнение могло расходиться с мнением экспертов, про¬тиворечить ранее принятым решениям.
Так, на даче у Брежнева 12 декабря 1979 г. было решено вводить советские войска в Афганистан. Участниками совещания были Председатель КГБ Андропов, министр обороны Устинов, министр иностранных дел Громыко, Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев и заведующий общим отделом ЦК Черненко. Позже оно было оформлено как решение Политбюро. Обычной практикой были встречи только членов Политбюро в так называемой «орехо¬вой комнате» в Кремле на которых достигалось единое мнение по наиболее важным вопросам, которые выносились на заседания По¬литбюро.
Важнейшие кадровые изменения — от отставки Хрущева в октя¬бре 1964 г. до назначения Горбачева Генеральным секретарем ЦК предопределялись самым узким кругом государственных лидеров, лишь затем закреплялись постановлениями Политбюро, пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.

Управленческая элита. По-прежнему важнейшим инструментом управления оставался номенклатурный принцип назначения на должности. Высшие посты в органах власти и управления могли за¬нимать только люди, утвержденные на должности решениями Сек¬ретариата или Политбюро ЦК и включенные в номенклатуру ЦК. Если кандидатура на должность не была согласована соответствую¬щим ведомством - Советом Министров, министерством, Комите¬том государственной безопасности (последнее было совершенно обязательно), то невозможно было и назначение в ЦК на любую действительно важную должность в государственном или партий¬ном аппарате. Таким образом, складывалась взаимозависимость представителей властной элиты. Там, где обрывались цепочки вза¬имных обязательств, заканчивалась карьера чиновника.
Властной элитой были представители высшего звена политиче¬ского руководства — на местах и в центре — члены, кандидаты в чле¬ны Политбюро, секретари ЦК КПСС, ЦК компартий союзных ре¬спублик, министры, заместители министров и члены коллегии ми¬нистерств и союзных ведомств, высшие представители советского аппарата, армии, КГБ, юстиции, промышленности, науки, пропа¬ганды и культуры, входившие в число членов и кандидатов в члены ЦК КПСС и Центральной ревизионной комиссии КПСС.
К этому необходимо добавить руководителей, которые облада¬ли реальной властью на местах — секретари республиканских ЦК, крайкомов и обкомов КПСС, заведующие отделами обкомов, крайкомов, ЦК компартий союзных и автономных республик, ди¬ректора крупнейших промышленных предприятий, командующие местными военными округами и крупными воинскими частями, начальники управлений КГБ. Правящий слой в СССР насчитывал около 3,5 тыс. человек. Между этими двумя слоями власти — мест¬ной и центральной — существовали тесные связи. К просьбам и предложениям первого секретаря обкома партии в Москве во всех звеньях управления - от аппарата ЦК до Совета Министров и от¬дельных министерств — внимательно прислушивались.
Властная элита имела высокий уровень образования. Практиче¬ски 100% секретарей обкомов, крайкомов и ЦК компартий союз¬ных республик имели высшее образование; среди секретарей рай¬комов и горкомов — 99,2%. Большая часть партийных руководите¬лей имела техническое образование. Кроме этого, высший состав руководителей прохбдил подготовку и переподготовку в Академии общественных наук при ЦК КПСС, Академии народного хозяйст¬ва при Совете Министров СССР, Высшей партийной школе при ЦК КПСС, заочной высшей партийной школе, в республиканских и межобластных ВПШ.

Первые признаки кризиса системы управления. Характерная чер¬та властной элиты на этом этапе истории — ее замкнутость. Она по¬полнялась только номенклатурными кадрами. Обычные способы пополнения элиты и осуществления важнейших демократических процедур — выборов — носили сугубо формальный характер. В ус¬ловиях однопартийной системы и жестко контролируемого политического поведения граждан выборы в Советы всех уровней — от поселкового до Верховного Совета СССР — служили только ширмой, прикрывавшей фактически назначение по тому же номенкла¬турному принципу на должности депутатов Советов. Выборы были безальтернативными — один кандидат на одно место; участие в вы¬борах было фактически обязательным для граждан, так как служи¬ло проявлением политической лояльности — для граждан и адми¬нистративной состоятельности - для государственных и иных уч¬реждений, находившихся на территории, где проходили выборы. Поэтому феноменом советской политической системы служили результаты выборов — в выборах, как правило, принимали участие 98—99% населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конст¬рукция выборов-назначений, сложившаяся в 30-е гг., становилась в обществе посмешищем в 70-е гг. из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам.
Реальная демократизация отсутствовала и внутри самой КПСС. К началу 1981 г. в ней состояло более 16 700 тыс. членов. Однако по¬ложение Устава КПСС, что «член партии имеет право: избирать и быть избранным» — было урезано, ибо прямые выборы существова¬ли только на уровне первичной организаций. Следующие этапы выборов — в члены районного, областного (краевого), республи¬канского комитетов КПСС и на съезд КПСС всегда проходили пу¬тем выбора делегатов (фактически предварительно утвержденных в вышестоящих партийных комитетах). Выборы на следующую сту¬пень партийного управления осуществляли уже делегаты от ниже¬стоящих партийных организаций. Так, от выборов до выборов про¬исходило номенклатурное «просеивание» делегатов. Задачи управ¬ления требовали, чтобы в аппарате власти были не только «полити¬ческие пропагандисты», но и опытные специалисты-хозяйствен¬ники, руководители предприятий, органов образования, культуры. Так происходил своего рода отбор кандидатов для пополнения но¬менклатуры.
Принцип «демократического централизма», объявленный «ру¬ководящим принципом организационного строения, жизни и дея¬тельности партии» устанавливал «подчинение большинства мень¬шинству», «безусловную обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих». Он отсекал абсолютное большинство членов КПСС от реальных управленческих функций, передавая их в руки партаппарата, преимущественно высших его звеньев. По¬этому расхожее утверждение, что КПСС управляла страной по меньшей мере не точно. Не миллионы членов партии, а несколько тысяч руководителей аппарата КПСС обладали управленческими возможностями и функциями. Высочайший уровень централиза¬ции, стремление управлять всем, свойственное советской организации власти, создавало известную управленческую проблему: по¬ток информации, направлявшийся «снизу», не мог быть освоен и использован для принятия решений.
Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность, устойчивость господствовавшего партийно-государственного номенклатурного слоя рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри государствен¬ного аппарата, в партийных организациях, в обществе. Эти процес¬сы происходили на фоне усложнявшейся экономической и внеш¬неполитической обстановки. Отказ от экономических реформ был зафиксирован решениями декабрьского (1969 г.) Пленума ЦК КПСС. Там содержались привычные требования - об улучшении использования резервов производства и усилении режима эконо¬мии в народном хозяйстве. На место экономических рычагов уп¬равления вновь выходили командные методы, призывы к борьбе с нарушителями государственной и трудовой дисциплины, против бесхозяйственности, за усиление контроля за соблюдением дис¬циплины.

Нарастание экономических проблем
Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970 по 1980 гг. добыча нефти в Западной Сиби¬ри выросла с 31 млн. тонн до 312 млн. тонн; добыча газа за этот срок — с 9,5 млрд. куб. метров до 156 млрд. куб. метров. Громадные нефте- и газопроводы гнали топливо на Запад, за валюту, на которую заку¬пались продукты питания высокотехнологичное оборудование.
Кризисные явления в сельском хозяйстве СССР, опередившие общий экономический кризис в стране, вынудили политическое руководство закупать продовольствие за рубежом. Для этой цели расходовались запасы золота и валютные ресурсы.
Зависимость страны от закупок продовольствия за рубежом ста¬новилась все более «очевидной и опасной. Наблюдался практичес¬ки постоянный рост экспорта хлебофуражных продуктов — в 1973 г. было закуплено 13,2% зерна от его производства в СССР, в 1975% — 9%, в 1981 г.-41,4%.
Скрытно нарастало экономическое неравенство республик. Темпы капитальных вложений в экономику союзных республик в 2 — 4 раза превышали аналогичные показатели для России.
Нарастание экономических проблем совпало с осложнением внешнеполитического положения страны. С конца 1979 г. СССР ввязался в тяжелый, кровавый и дорогой афганский конфликт. С 1980 г. осложнились отношения с союзником СССР по Варшавскому договору - Польшей, где начались внутренние процессы, объ¬ективно носившие антикоммунистический характер. Кризисные явления тревожили и представителей высшего политического ру¬ководства.
2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления
(начало 80-х -1988 гг.)
Ю.В. Андропов — попытка укрепления строя. Начало 80-х гг. ста¬ло временем кризиса. Афганская война стала для жителей страны первой, после Великой Отечественной войны. Впервые за многие десятилетия в семьи стали приходить похоронки. В магазинах про¬падали товары. При замене торговли распределением неизбежно возникали нарушения. «Теневая экономика» стала реальностью, к которой были причастны различные слои населения. Менее оче¬видными, но не менее опасными были кризисные тенденции в эко¬номике. Промышленность производила вооружение. СССР пытал¬ся по существу в одиночку выдержать гонку вооружений против США и НАТО. Огромные ресурсы направлялись в военно-промышленной комплекс. Нарастали другие диспропорции в развитии экономики. Росли объемы незавершенного строительства. Инвес¬тиции в промышленность вязли в неэффективном хозяйственном механизме. В.И. Воротников, энергичный партийный чиновник, сделавший свою карьеру при Андропове и Горбачеве, писал в своих мемуарах, что «многих, в том числе и нас, членов ЦК, руководите¬лей ряда областей и министерств, поражало равнодушие и бездея¬тельность высших партийных и государственных структур, видев¬ших и молчаливо взиравших, как страна теряет темпы развития».
Политическое руководство страны старело. Членам Политбюро в большинстве своем было за 70 лет. Феноменом начала 80-х гг. ста¬ли слухи и сплетни о высшем политическом руководстве, их род¬ных и близких. Больше всего доставалось Л.И. Брежневу. В мае 1982 г. Андропов оставил пост Председателя КГБ СССР, сохранив фактический контроль за этой организацией, и стал «вторым сек¬ретарем» ЦК КПСС, официальном наследником Брежнева. После его смерти Андропов стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. 18 ноября 1982 г. на заседании Политбюро произошло распределение обязанностей в высшем руководстве. Андропов оставил за собой оборону, основные вопросы внутренней и внешней политики, ор¬ганизационную работу Политбюро, внешнюю торговлю. Огромные полномочия получил член Политбюро К.У. Черненко, почти двад¬цать лет управлявший Общим отделом ЦК КПСС. Он получил право вести заседания секретариата ЦК, а в отсутствии Андропова — и заседания Политбюро, отвечал за КГБ, МВД административный отдел ЦК, руководивший деятельностью судов и прокуратуры, пра¬воохранительных органов. Кроме того, Черненко руководил отде¬лами идеологии, культуры, науки, партийных органов, писем.
Первым крупным изменением в системе управления явилось создание в аппарате ЦК КПСС экономического отдела. Это свиде¬тельствовало о признании экономических проблем, стоявших пе¬ред страной. Заведующим отделом и секретарем ЦК стал Н.И. Рыжков. Новый Генеральный секретарь в отличие от своего пред¬шественника гораздо лучше понимал значение информации как инструмента управления. Именно с ним были связаны важные ша¬ги по расширению доступа к информации, контролируемого, уп¬равляемого из ЦК и КГБ. СИ декабря 1982 г. публиковались еже¬недельные сообщения «В Политбюро ЦК КПСС». Руководитель партии попытался реанимировать позиции командно-администра¬тивного способа управления страной. Наведение порядка предпо¬лагало укрепление всей вертикали управления. За этим простым и понятным решением стояло стремление сохранить систему, укре¬пить командные методы управления экономикой.
При Андропове КГБ провело серию хозяйственных процессов. Самым шумным из них был процесс директоров московских мага¬зинов, который закончился расстрелом нескольких человек. Этот процесс спровоцировал начало газетной кампании о коррупции в государственном и партийном аппарате. Все начиналось, казалось, под строжайшим контролем. Однако слово «мафия», появившись в прессе, стало одним из определений тогдашней политической сис¬темы. Независимо от желания инициаторов кампании, она стала средством дискредитации всей власти. Конечно, на такой результат вовсе не рассчитывали инициаторы этих расследований.
9 февраля 1984 г. Андропов умер. На следующий день на заседа¬нии Политбюро его преемником стал К.У. Черненко, который был к этому времени старым и больным человеком. В Политбюро сло¬жилось временное равновесие. Старики - Устинов, Тихонов, Гро¬мыко, Щербицкий, Кунаев, Гришин, а также стоявшая за ними часть партийного аппарата и в ЦК, и на местах, - стремились по возможности сохранить свои позиции. Горбачев и немалая часть партийного аппарата в это время не имела реальных сил вытеснить «брежневскую генерацию». Андроповская риторика «дисциплины и организованности» превращалась в пародию. Приход Черненко к власти означал отказ от андроповского курса по отношению к чи¬новничеству. После смерти К. Черненко в марте 1985 г. Генераль¬ным секретарем ЦК стал М. Горбачев.
«Перестройка» и «ускорение». Общество давало новому Гене¬ральному секретарю такой кредит доверия, которого, пожалуй, не было ни у кого из его предшественников. От Горбачева ждали про¬должения курса Андропова. Он знал это и старался его продолжить. На апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС Горбачев сформулиро¬вал концепцию хозяйственного механизма, включавшую форсиро¬вание научно-технического прогресса, реконструкцию отечествен¬ного машиностроения, производство новых машин и оборудова¬ния, применение высоких технологий. Наряду с этим выдвигалась идея децентрализации управления экономикой, расширения прав предприятий, внедрения хозяйственного расчета повышения от¬ветственности и заинтересованности трудовых коллективов. Была провозглашена установка на ускорение социально-экономическо¬го развития общества. На 12-ю пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20—22%, промышленной продукции до 21—24%, сельского хозяйства — вдвое. Всерьез стави¬лась задача — догнать к 2000 г. Соединенные Штаты по уровню про¬мышленного производства.
Преемственность экономической политики Андропова и Горба¬чева на начальном этапе его деятельности — до 1987 г. была весьма ощутима и в методах ее осуществления. Андропов рассматривал ис¬пользование административных мер как способ ускорения развития экономики. Эту тенденцию «подхватила» и команда Горбачева. Сво¬еобразие состояло в том, чтобы применить для гражданских секто¬ров экономики методы управления, которые использовались в воен¬но-промышленном комплексе СССР. За образец органа управления в правительстве была взята Государственная комиссия по военно-промышленному комплексу, в которой были объединены все мини¬стерства и ведомства этого профиля. По образу и подобию Военно-промышленной комиссии появились специальные органы в струк¬туре Совета Министров - Бюро Совета Министров по машиностро¬ению, затем - по топливно-энергетическому комплексу, химическо¬му, социальному развитию, агропромышленному комплексу.
Ярким примером попыток применения военно-административ¬ных методов управления экономикой было введение системы госу¬дарственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образу и подобию военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Эту систему, оправданную для военных как заказ¬чиков, распространили на всю промышленность. Для этого потребо¬валось создать по всей стране огромную систему государственной приемки. Мера эта носила чисто административный характер.
Первоначально как вполне традиционная воспринималась и другая тема — о борьбе с пьянством и алкоголизмом. В начале мая 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Минист¬ров СССР, фактически провозгласившее курс на введение «сухоте закона». Последствия проявились позже. Площадь виноградник» в 1985—1988 гг. сократились на 30%. Был нанесен катастрофичес¬кий удар по бюджету. Казна подсчитывала недополученные средст¬ва: по плану в 1985 г. должны были получить 60 млрд. руб. прибыли; в 1986 г. - 38 млрд.; в 1987г. - 35 млрд.; в 1988 г. - 40 млрд. Удар, на¬несенный бюджету, был столь значителен, что он так и не был пре¬одолен до последних дней существования СССР. Эксперименты в борьбе с «водочными деньгами» способствовали формированию долговременных негативных экономических факторов — раскручи¬ванию инфляции, нарастанию товарного дефицита.
Горбачев унаследовал и другую черту политики Андропова — го¬товность преследовать часть государственного аппарата как свиде¬тельство борьбы с коррупцией. На этот раз репрессии из сферы внутренней торговли обрушились на внешнеэкономические ве¬домства. Были арестованы некоторые люди, входившие в ближай¬шее служебное окружение Брежнева. Пожалуй, самым полным во¬площением преемственности репрессивной политики двух гене¬ральных секретарей стала деятельность следственной группы Т.Х. Гдляна и И.В. Иванова, направленных в Узбекистан для расследо¬вания фактов коррупции. Были произведены аресты, затронувшие по существу всю партийно-государственную элиту республики. Но разоблачение коррупции в советском обществе, встретившее под¬держку широких слоев общества в России, превращалось в полити¬ческий фактор. Вместе с тем налицо были отличия, которые явст¬венно отделяли время после апреля 1985 г. от предшествующего пе¬риода. Прежде всего изменились общественные настроения в стра¬не. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой лидер вызывал доверие. Продемонстрированная готов¬ность сражаться с коррупцией делало большинство населения со¬юзниками Горбачева. В 1985—1986 гг. произошли существенные из¬менения в руководстве страны. Председателем Верховного Совета СССР стал А.А. Громыко, Председателем Совета Министров СССР — Н.И. Рыжков, министром иностранных дел — Э.А. Шеварднадзе. В партийном руководстве укрепились позиции Е.К. Лигачева, А.Н. Яковлева, А.И. Лукьянова, В.А. Медведева, Б.Н. Ельцина - людей, по-своему понимавших необходимость реформ.
Политические реформы — на смену ускорению. До середины 1986 г. сохранялась идея «ускорения социально-экономического развития страны. Однако эта кампания начинала затухать. Испод¬воль нарастали экономические проблемы. Бюджетный дефицит в СССР составлял в 1985 г. - 17 млрд. руб., а в 1986 г. он вырос в 3 раза. Осложнялись финансовые проблемы. Эксперименты с бюдже¬том, начатые вместе с антиалкогольной кампанией, привели к то¬му, что скрытым источником инвестиций в народное хозяйство ста¬новились повышение цен и рост эмиссии. 25% промышленных предприятий не выполняли планы, 13% - были убыточны, зато на предприятиях накапливались так называемые «сверхнормативные ценности», материалы, сырье, оборудование «про запас», сумма этих припасенных материалов составляла около 80 млрд. рублей по ценам 1986 г.
Осложнение экономического положения СССР толкало прави¬тельство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменил¬ся на другой, несравненно более опасный — на зависимость от внеш¬них долгов, которые начали стремительно расти. Платежи в погаше¬ние кредитов загоняли страну в долговую яму Влияние этого фактора маскировалось сменой экономических приоритетов и лозунгов.
В 1988 г. лозунг «ускорения» был заменен на лозунг «сильной со¬циальной политики». Инвестиционные проекты сокращались, их приоритеты были обозначены в потребительском секторе, центра¬лизованные капиталовложения сократились в 1,3 раза, в металлур¬гии и топливно-энергетическом комплексе — в 1,4 раза.
В прессе началась критика исторического прошлого. Широко обсуждался важнейший тезис: правилен ли выбор, сделанный стра¬ной в 1917 г. и кто несет за это ответственность. Партийные идеоло¬ги не могли контролировать прошлое. Это лишало социалистичес¬кий идеал утопической легкости, сильно мешало выдвинуть оче¬редную идею «демократического социализма» или чего-то похоже¬го. Именно в эти месяцы по всей стране стремительно возникали общественные объединения, ставившие своей задачей защиту ис¬торических памятников, родного языка, экологические движения, дискуссионные клубы и др. Эти общественные объединения стали в будущем ядром политических движений и партий.
Критика номенклатурной системы управления. Взрыв атомного реактора на Чернобыльской АЭС в конце апреля 1986 г. вызвал рас¬терянность, интернационализировал меры по преодолению этой катастрофы и вынудил власть расширить объем информации, осла¬бить цензурные барьеры.
События в Чернобыле стали мощным стимулом для экологиче¬ских движений по всей стране. Эти движения принимали явно вы¬раженную политическую окраску. На Украине и в Белоруссии, осо¬бенно пострадавших от катастрофы, появились общественные дви¬жения, обвинявшие центральные власти в «геноциде» по отношению к жителям этих республик. Эти настроения встречали под¬держку среди части населения.
В августе 1986 г. состоялась поездка Горбачева на Дальний Вос¬ток, где он столкнулся с недовольством населения. Именно там Горбачев публично обвинил «среднее звено» управленческой систе¬мы страны в недостатках, в саботаже. В 1986 г., встречаясь с пред¬ставителями прессы, Горбачев изложил свое понимание взаимоот¬ношений с оппозицией: «... многие из наших консервативных про¬явлений, ошибок и просчетов, вызывающих застой мысли и дейст¬вия и в партии, и в государстве, связаны с отсутствием оппозиции, альтернативы мнений, оценок. И здесь, на нынешнем этапе разви¬тия общества, такой своеобразной оппозицией могла бы стать на¬ша пресса». Стремясь расширить социальную базу перестройки, найти новые кадры управленцев, не входивших прежде в элиту брежневской поры, Горбачев выступил за радикальное изменение кадровой политики. На январском (1987 г.) Пленуме ЦК «О перест¬ройке и кадровой политике» было впервые заявлено о возможности проведения выборов в Советы на альтернативной основе.
Летом 1987 г. впервые за много десятилетий состоялись выборы в местные Советы народных депутатов, на которых было разреше¬но выдвинуть по несколько кандидатов на одно место. Итоги этого эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах, голосовали «против» депутатов в област¬ные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой из¬бирателей на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». Впервые не состоялись выборы в 9 округах. Это еще не было политической «грозой». Но вдали уже слышались ее первые раскаты.
Мощное политическое начало 1987 г., выраженное решениями январского Пленума ЦК КПСС, провозгласившего курс на демо¬кратизацию жизни в стране, не было подкреплено положительны¬ми изменениями в экономике. Горбачев по-прежнему видел глав¬ную проблему в том что никто не заработал по-новому — ни в ми¬нистерствах, ни на предприятиях, ни в партийном аппарате. В 1988 г. состоялась XIX Всесоюзная партийная конференция. Впервые с начала 20-х гг. делегаты на нее избирались от первичных организа¬ций КПСС. В работе конференции складывались партийные плат¬формы. На практике это означало отказ от принципа «демократи¬ческого централизма». Многомиллионная КПСС стремительно разваливалась на политические партии и движения, не укладывав¬шиеся в единую программу. Там же, на конференции, было приня¬то решение возродить Съезды народных депутатов, отмененные Конституцией 1936 г., превратить их в высший орган власти.
Со второй половины 80-х гг. в политике с неожиданной силой обозначился национальный фактор. В декабре 1986 г. вспыхнули беспорядки в столице Казахстана — Алма-Ате, поводом для кото¬рых стала вынужденная отставка Первого секретаря ЦК Казахстана Д. Кунаева. Летом 1987 г. с новой силой начались акции протеста крымских татар, настаивавших на возвращении на свою историче¬скую родину — в Крым, требовавшими восстановления здесь крымско-татарской автономии. Практически такое же положение скла¬дывалось вокруг требований немцев Поволжья. Крупнейший этни¬ческий конфликт, без сомнения, повлиявший на судьбу СССР, раз¬вернулся в Закавказье. Причиной его стал спор о статусе Нагорно¬го Карабаха — армянского анклава, обладавшего статусом автоном¬ной области на территории Азербайджана. Волнения в Карабахе и Армении с требованием воссоединения начались уже в 1987 г., при¬обретая особый размах к февралю 1988 г.
Власть столкнулась с многообразием проявления националь¬ных конфликтов. Это были протесты государств Прибалтики, включенных в состав СССР во время Второй мировой войны. От¬части это положение было характерно и для Молдавии. Другой ха¬рактер имели противоречия в Закавказье, где накопился историче¬ский потенциал противоречий как между государствами, так и межнациональных противоречий внутри этих государств (грузины - абхазы, грузины - осетины). Здесь Центр выступал как гарант со¬хранения прежних автономий, что вызывало протест у национали¬стов. В Средней Азии существовали и опасность проникновения исламского фундаментализма, что грозило гибелью местным вла¬стным элитам, так и неуверенность в способности СССР защитить эти местные элиты перед лицом усиливавшихся выступлений на¬циональной интеллигенции.
В ходе работы XIX Всесоюзной партийной конференции острой критике был подвергнут аппарат ЦК КПСС и в целом управленче¬ский аппарат. Это положение стало отправным пунктом для начала их реорганизации. Конференция дала старт политической рефор¬ме, открыла дорогу к выборам как способу формирования предста¬вительной власти. Это был реальный шаг по пути реформирования советского социалистического строя. Другое дело, что вскоре обна¬ружилась его неспособность к реформированию.
С 1988 г. ясно определилось стремление Горбачева выйти в сво¬ей кадровой политике за номенклатурный круг, провести с этой целью радикальные изменения в системе управления. Были при¬няты два важных закона о высших органах государственной влас¬ти и управления - «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», предусматривавший создание Съезда народных депутатов СССР и «О выборах народных депутатов СССР».

Контрольные вопросы
1. Какие задачи в системе управления страной были постанов¬лены Ю.В. Андроповым?
2. Существует ли преемственность между планами Ю.В. Андро¬пова и политикой М.С. Горбачева в области управления страной в 1985-1986 гг.?
3. Возможно ли сочетать номенклатурную систему управления и альтернативные выборы?


Рекомендуемая литература
Горбачев М.С. Жизнь и реформы. Кн. 1. М., 199
Ельцин Б.Н. Исповедь на заданную тему. Ростов-на-Дону, 1991.


ГЛАВА 16
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЕЕ ИНСТИТУТОВ. 1989-2000 гг.

Создание парламентской системы в СССР. Появление институ¬та Президента СССР. Съезд народных депутатов СССР создавал¬ся не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов Со¬ветов, существовавших в 1917-1936 гг. Это обстоятельство подчер¬кивалось особенностями формирования съезда. Избирались 1500 народных депутатов: 750 — по территориальным, 750 — по нацио¬нально-территориальным округам. Еще 750 депутатов делегирова¬лись от общесоюзных общественных организаций — КПСС, комсо¬мола, профсоюзов, Академии наук СССР, союзов писателей, ху¬дожников, филателистов и др.
Такая процедура избрания должна была, по замыслу авторов по¬литической реформы, обеспечить преобладание среди депутатов сторонников КПСС.
Народные депутаты СССР должны были работать на общест¬венных началах. Из депутатов должен был быть сформирован двух¬палатный Верховный Совет СССР численностью 542 человека, ра¬ботавших на постоянной основе. Состав Верховного Совета дол¬жен был ежегодно обновляться на 20 %.
Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа - Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного Совета СССР. В соот¬ветствии с советской политической традицией, Съезд народных депута¬тов был наделен правом рассматривать любой вопрос, отнесенный к ве¬дению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились:
— принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;
— принятие решений по вопросам национально-государствен¬ного устройства;
— установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками;
— определение основных направлений внутренней и внешней политики;
— утверждение перспективных государственных планов. 
Выборы народных депутатов СССР стали мощным фактором политизации населения страны. Впервые за многие десятилетия появилась легальная возможность излагать взгляды, отличавшиеся от официально утвержденных партийным аппаратом.
Противостояние партаппарату часто оборачивалось мощной поддержкой избирателей. Следствием первых открытых выборов стало то, что на поверхность выплеснулись национальные противо¬речия. Избирательная кампания 1989 г. стала благоприятной средой для формирования «народных фронтов», национальных и национа¬листических движений по всему СССР. В это время стремительно распространялось влияние «народных фронтов» в республиках Прибалтики, «Рух» - на Украине, движение «Карабах» - в Армении.
Первый съезд народных депутатов СССР открылся в Москве 25 мая 1989 г. В истории страны в XX веке это был один из редчайших слу¬чаев, когда история начала делаться на глазах у всей страны. Съезд сра¬зу же пошел не так, йак предполагали его организаторы. Уже с первых минут его работы инициативу перехватили открытые противники пар¬тийного руководства. Академик АД. Сахаров диссидент, еще недавно - ссыльный, создатель водородной бомбы, лишенный трех Звезд Героя Социалистического труда за свою правозащитную деятельность при¬звал делегатов Съезда принять в качестве одного из первых пунктов по¬вестки дня Съезда декрет Съезда народных депутатов СССР. Исходя из того, что исключительным правом Съезда народных депутатов СССР является принятие законов СССР, назначение высших должностных лиц предлагалось внести изменения в те статьи Конституции СССР, которые касаются прав Верховного Совета СССР.
Уже с первых дней работы Съезда наметилась тенденция пре¬вращения его в парламент. Тщательно обсуждались и вырабатыва¬лись парламентские процедуры, регламент заседаний. На Съезде, и позже - в Верховном Совете СССР, - началось политическое струк¬турирование, возникла парламентская оппозиция. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МГД), куда вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее ста¬ли Ю. Афанасьев, Б. Ельцин, В. Пальм, Г. Попов, А. Сахаров. Прин¬ципиальными положениями программы МДГ стали:
— признание частной собственности, в том числе на землю;
— децентрализация власти;
— экономическая самостоятельность республик, повышение их суверенитета,
— отказ от 6 статьи Конституции.
Позже сформировалось парламентское объединение «Союз», отстаивавшее единство СССР, единое юридическое, экономичес¬кое, культурное пространство для всей страны. Это объединение поддерживал зам. председателя (позже — председатель) Верховного Совета А. Лукьянов.
Резко осложнилось положение в самой КПСС. Выборы подо¬рвали основу номенклатурного способа управления в стране. В 1986-1989 гг. сменилось 82,2% секретарей райкомов и горкомов пар¬тии, 90,8% секретарей обкомов, крайкомов и республиканских пар¬тийных организаций. Партийный аппарат дал бой своему Генераль¬ному секретарю М.С. Горбачеву на Пленуме ЦК КПСС в апреле 1989 г. Тогда М.С. Горбачеву удалось переиграть своих оппонентов. Однако недовольство в аппарате КПСС продолжало нарастать.
Впервые с начала 20-х гг. в КПСС стали формироваться полити¬ческие платформы, чьи позиции отличались от официальной ли¬нии ЦК КПСС. Параллельно с этим шел фактический раскол КПСС по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана явно демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве.
С 1990 г. в КПСС начала формироваться Компартия РСФСР, где очень сильны были позиции противников М.С. Горбачева.
В том же году прошли выборы делегатов съездов народных депу¬татов союзных республик. Во многих республиках большингство депу¬татов настаивало на принятии деклараций о государственном сувере¬нитете своих республик по отношению к СССР. К середине 1990 г. декларации о суверенитете были приняты в Грузии, в Литве, в Эсто¬нии, в Латвии, в Узбекистане, в Молдавии, на Украине, в Белоруссии.
Весной 1990 г. прошли выборы делегатов Съезда народных депута¬тов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР стал Б.Н. Ельцин. На Первом съезде народных депутатов РСФСР огромным большинством 12 июня 1990 г. была принята Декларация о сувере¬нитете РСФСР.
Через месяц после принятия этой Декларации, на ХХVIII съез¬де КПСС председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин с трибуны съезда заявил о своем выходе из КПСС.
В стране нарастал политический кризис, одновременно ухудша¬лось экономическое положение, шло ослаблением управляемости в стране. Началось снижение объемов производства, нарастали ин¬фляционные тенденции, дефицит государственного бюджета, стре¬мительно сокращались золотовалютные ресурсы страны. Старые способы управления — через номенклатуру, путем применения террора — стали уже невозможными. Должность Генерального секрета¬ря ЦК КПСС утратила значительную часть своего управленческого потенциала.
В этих условиях М.С. Горбачев выступил инициатором введение нового поста в стране — поста Президента СССР. Для того чтобы провести Закон о Президенте через Верховный Совет СССР, где у М.С. Горбачева было немало противников, Генеральный секретарь ЦК КПСС часть из них привлек на свою сторону, предложив отме¬нить статью Конституции, провозглашавшую КПСС «ядром поли¬тической системы.
14 марта 1990 г. Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» был принят. По этому закону Президент становился главой государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент СССР избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов. По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним избирался вице-президент СССР, который выполнял по поруче¬нию Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей.
Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов власти и управления, ежегодно делать доклад Съезду народных депу¬татов СССР о положении страны, представлять Верховному Совету высших должностных лиц - председателя Правительства СССР, Вер¬ховного Суда, Генерального прокурора и председателя Высшего Ар¬битражного Суда СССР, персональный состав Комитета конститу¬ционного надзора СССР. Президент одновременно являлся Верхов¬ным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР.
В марте 1990 г. Горбачев был избран на Съезде народных депута¬тов СССР Президентом СССР. Вице-президентом стал ЕЙ. Янаев.
Система управления в стране изменилась. Прежде всего практиче¬ски перестали собираться заседания Политбюро ЦК. Вместо него был образован президентский совет (он просуществовал до ноября 1990 г.), а позже - Совет безопасности СССР.
После избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР начались масштабные реформы в управлении страной, свя¬занные с воссозданием государственности в Российской Федерации. Правительство возглавил И.С. Силаев, опытный промышленник, авиационный инженер, обладавший большим опытом государствен¬ной деятельности. Курс нового Правительства стал явно реформист¬ским. Свидетельством тому стало назначение заместителем предсе¬дателя российского Правительства ГА. Явлинского. Он стал предсе¬дателем Государственной комиссии по экономической реформе, од¬ного из авторов программы перехода экономики СССР к рыночным отношениям - знаменитой «Программы 500 дней». Прежде ГА. Яв¬линский был сотрудником аппарата Совета Министров СССР.
На пост министра финансов был назначен Б.Федоров, за спи¬ной которого был опыт работы не только в союзных органах влас¬ти, но и в международных финансовых организациях. В Правитель¬стве несомненно существовало понимание необходимости прове¬дения аграрных реформ.
Программа «500 дней» получила поддержку политического руко¬водства России - и у председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцина, и у председателя Совмина РСФСР И.С.Силаева. Эту программу поддержал и М.С. Горбачев. Для ее доработки была со¬здана группа экономистов во главе с академиком С.С. Шаталиным. В группу входили авторитетные ученые и практики всех республик.
Однако эта программа вызвала резкое противодействие в Сове¬те Министров СССР, так как ее реализация означала передачу ши¬рокого круга функций центра республикам. Это делало лишними целые звенья союзного аппарата управления. Решительными про¬тивниками этой программы были руководители Совмина СССР - Н.И. Рыжков и Л.И. Абалкин, благодаря инициативе которых эта программа в конце - концов так и не осуществилась.
Отказ от совместных действий правительств РСФСР и союзных республик привел к нарастанию противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления. В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял и ввел в действие с января 1991 г. Закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в РСФСР возрождалась частная собственность. Сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права ча¬стной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать любое количество наемных работников. Тем са¬мым был законодательно подтвержден полный разрыв с советской экономикой. Одновременно Совет Министров РСФСР и Верхов¬ный Совет РСФСР вели подготовку к переходу союзных предприя¬тий, находившихся на территории РСФСР, под юрисдикцию Рос¬сийской Федерации, с чем не могли согласиться союзные ведомст¬ва, поскольку перед ними возникала перспектива утраты прав соб¬ственности над крупнейшими промышленными предприятиями, определявшими экономический, финансовый и оборонный потен¬циал СССР.
В ноябре 1990 г., в обстановке обострения конфликта между со¬юзными и республиканскими властями, Президент СССР заявил, что Совет Министров будет преобразован в Кабинет министров, которым будет управлять он сам. Планируемое укрепление прези¬дентской власти и возможность сохранения СССР силовыми методами обеспечило М.С. Горбачеву поддержку группы «Союз» в Вер¬ховном Совете СССР.
В начале 1991 г. была сделана попытка силовыми методами вос¬становить прежнюю власть в республиках Прибалтики. Эта попыт¬ка привела к кровавым столкновениям в Вильнюсе.
В марте 1991 г. обострились отношения между Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельциным и Президентом СССР М.С. Горбачевым.
Одновременно с этим развернулась новая кампания по избра¬нию первого Президента страны. За этот пост боролись: Б.Н. Ель¬цин, председатель Верховного Совета РСФСР, В.В. Бакатин, член совета безопасности СССР, Н.И. Рыжков, ушедший к этому време¬ни с поста Председателя Совмина СССР, но оставшийся народным депутатом СССР, А.Г. Гулеев, народный депутат РСФСР, А..М. Макашов, командующий Приволжско-Уральским военным округом, В.В. Жириновский, председатель незадолго до этого образовав¬шейся Либерально-демократической партии.
12 июня 1991 г. состоялись первые в истории России выборы ее президента. Итоги были следующими: Б.Н. Ельцин получил 57,3% голосов; второе место занял Н.И. Рыжков - 16.85%, третье - В.В. Жириновский - 7,81%, затем шли Тулеев - 6,81%, А.М. Макашов -3,75% и В.В. Бакатин - 3,42%. Согласно Конституции РСФСР, бы¬ла введена должность вице - Президента РСФСР. Им стал А.В. Руц¬кой, летчик, депутат Верховного Совета РСФСР, баллотировав¬шийся вместе с Б.Н. Ельциным. 10 июля 1991 г. в древнем москов¬ском Кремле, в Кремлевском дворце съездов, специально постро¬енном при Н.С. Хрущеве для проведения съездов КПСС, впервые в истории России состоялась процедура вступления в должность Президента России. Президент Б.Н. Ельцин принес присягу, в ко¬торой обязывался соблюдать Конституцию, защищать суверенитет страны, уважать и охранять права и свободы человека и граждани¬на. Эта церемония была призвана продемонстрировать непрерыв¬ность исторического развития государства.
Весной 1991 г. начались переговоры между М.С. Горбачевым и главами союзных республик. 23 апреля, в загородной правительст¬венной резиденции Ново-Огарево состоялась встреча, которая по¬лучила название «9+1» - девять союзных республик и олицетворяв¬ший союзный центр Президент СССР. В итоге долгих и сложных переговоров было подписано «Совместное заявление о безотлага¬тельных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодоле¬нию кризиса». В этом документе было заявлено о необходимости заключения нового договора суверенных государств с учетом ито¬гов проведенного всесоюзного референдума, принятии новой Кон¬ституции Союза, проведении, после принятия новой Конституции, перевыборов органов власти Союза суверенных (а не cоциалистических) Республик.
Это решение резко осложнило отношения между Президентом СССР и союзными органами власти — Верховным Советом СССР, Кабинетом министров СССР и крупнейшими союзными минис¬терствами, а также всей коммунистической номенклатурой. За¬ключение нового Союзного договора автоматически привело бы к отставке всех союзных структур. Решительно против выступали ру¬ководители партийных организаций всех уровней, буквально засы¬павшие аппарат Президента СССР и ЦК КПСС письмами и теле¬граммами протеста.
Окончательное подписание нового Союзного договора плани¬ровалось 20 августа 1991 г. Договор должны были подписать пред¬ставители России, Украины, Белоруссии, Казахстана, Азербайджа¬на, Узбекистана, Туркмении, Таджикистана, а также бывших авто¬номны республик и союзного центра. Реформирование СССР ста¬ло реальностью и подтолкнуло фундаменталистское крыло союз¬ного руководства к решительным действиям.
8 августа 1991 г. Президент СССР М.С. Горбачев был фактиче¬ски блокирован в своей крымской резиденции — Форосе. Утром 19 августа был опубликован Указ вице - Президента СССР Г.И. Янаева, в котором отмечалось что в связи с невозможностью по состоянию здоровья исполнения Горбачевым Михаилом Сергеевичем своих обязанностей Президента СССР, исполнять обязан¬ности Президента СССР поручается Г.И. Янаеву. В Москве было введено чрезвычайное положение. Власть в стране была передана Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).
Первым действием ГКЧП стал отказ от подписания Союзного договора. Главной же целью ГКЧП была попытка восстановить Со¬ветский Союз в его прошлом виде. Это предполагало ликвидацию возникавшей государственности России.
Президент России отказался подчиниться ГКЧП. «Белый дом», где находились Верховный Совет, Правительство и администрация Прези¬дента, оказались центром сопротивления ГКЧП. В указах Б.Н. Ельци¬на действия ГКЧП объявлялись антиконституционным переворотом, а действия сторонников ГКЧП — антизаконными. На защиту россий¬ского руководства пришли тысячи москвичей. Массовые выступления противников ГКЧП прошли во многих крупнейших городах России.
Перед лицом массового неповиновения ГКЧП пришлось капи¬тулировать.
Соотношение сил изменилось. Союзная власть дискредитирова¬ла себя. Руководители большинства союзных республик, подчинив¬шиеся сначала ГКЧП, после провала путча стали добиваться факти¬ческой независимости. Путчисты мимоходом, как это и бывает в ис¬тории, уничтожили КПСС, не как политическую партию, а как ос¬новной институт государственности СССР. Ее устранили из систе¬мы управления. 24 августа с заявлением о сложении с себя функций Генерального секретаря ЦК КПСС выступил М.С. Горбачев.
23 августа, когда путч был уже полностью подавлен, а его руко¬водители оказались под арестом, украинское руководство объявило о независимости республики. На 1 декабря назначались выборы Президента Украины, объявлен референдум по вопросу независи¬мости Украины.
Верховные Советы Латвии, Эстонии, Литвы 21-22 августа объя¬вили о восстановлении конституций, действовавших до 1940 г. и о восстановлении государственной независимости.
Вывод КПСС из системы управления по существу определил необходимость создания нового аппарата управления.
Провал попыток сохранить СССР. На первый план выходил во¬прос - что должно остаться в ведении Союза, а что - республик. 1 сентября состоялась встреча М.С. Горбачева с руководителями рес¬публик. На ней была достигнута договоренность о заключении со¬глашения по поводу сохранения единых Вооруженных Сил в едино¬го военно-стратегического пространства, радикальных реформ в ар¬мии, КГБ, МВД и прокуратуре. Говорилось о намерении подгото¬вить и подписать договор о создании Союза суверенных государств.
2 сентября 1991 г. собрался съезд народных депутатов СССР - последний съезд в истории СССР. Он начался заявлением С. Назарбаева от лица Президента СССР и руководителей республик о том, что съезд народных депутатов в дальнейшем не нужен. Немед¬ленно после этого заявления был объявлен перерыв. После переры¬ва начали голосовать. Предложение о роспуске съезда не набирало необходимых в таком случае двух третей голосов. Столкнувшись с недовольством многих депутатов, М.С. Горбачев пригрозил изме¬нить Конституцию, дать возможность распустить съезд простым большинством голосов депутатов. Депутаты сдались. Съезд народ¬ных депутатов СССР, во многом изменивший политический облик страны, был распущен.
Остался Верховный Совет СССР, полномочия которого были урезаны, в частности, упразднена должность председателя Верхов¬ного Совета СССР, в заседаниях уже не участвовали депутаты из Прибалтийских республик, объявивших о своей независимости, и Украины; ряд республик были представлены не депутатами, а на¬блюдателями.
Были образованы новые союзные органы - Государственный со¬вет, куда вошли руководители союзных республик, Межреспубли¬канский экономический комитет во главе с И.С. Силаевым. Была предпринята попытка создать новые межреспубликанские органы управления - Межреспубликанскую продовольственную комиссию СССР, Совет по гуманитарной помощи, Союзно-республиканский валютный комитет СССР, Совет по предпринимательству при Пре¬зиденте СССР; Межгосударственный пенсионный резервный фонд СССР; Межгосударственный комитет по образованию; Межгосу¬дарственный комитет по экологической безопасности; Комитет по делам военнослужащих и членов их семей при Президенте; Минис¬терство по делам воинов-интернационалистов; Министерство по подготовке и проведению военной реформы при Госсовете СССР. На основе Комитета госбезопасности СССР были созданы: Комитет правительственной связи при Президенте СССР; Комитет по охра¬не госграниц; Межреспубликанская служба безопасности СССР.
Распад СССР. Образование СНГ. В это время продолжала ослож¬няться ситуация на Украине. Объявленный референдум на Украине и избирательная кампания за пост первого президента Украины вы¬нуждала Н. Кравчука дистанцироваться от союзного руководства. Поэтому он предупредил, что он не может принимать участие в под¬готовке Союзного договора впредь до проведения референдума.
Конфедеративное устройство для СССР воспринималось как последний шанс сохранить единое политическое пространство на месте стремительно распадавшегося Советского Союза. Но М.С. Горбачева беспокоило другое - мысль о необходимости еди¬ного государства, единой, союзной системы управления.
Президент Кравчук 5 декабря объявил, что руководствуясь ре¬шением собственного референдума, Украина выходит из Союзного договора 1922 г., того самого, которым был образован Союз Совет¬ских Социалистических республик. В новых и существенно более сложных условиях политическое руководство России, Белоруссии и Украины сделали решительный шаг навстречу друг другу. Было решено вернуться к неиспользованным политическим заготовкам годичной давности. Формой новых отношений между ними мог стать трех или четырехсторонний (с участием Казахстана) договор, аналогичный тому, который разрабатывался еще в конце 1990-на-чале 1991 гг. Тогда эти республики искали новые формы отноше¬ния, заключали двухсторонние и готовили многосторонние согла¬шения. В то время это соглашение вызвало недовольство М.С. Гор¬бачева, и практически готовое к подписанию соглашение четырех республик было отложено.
Президенты России, Украины и председатель Верховного Сове¬та Белоруссии Шушкевич собрались в Белоруссии, в старинном за¬поведнике и охотничьем хозяйстве в Беловежской пуще, 7 и 8 дека¬бря подготовили соглашение, которым создавалось Содружество независимых государств (СНГ) и заявлялось о прекращении суще¬ствования СССР. Уже 10 декабря Беловежское соглашение было ра¬тифицировано парламентами Украины и Белоруссии. 12 декабря Верховный Совет России абсолютным большинством (за - 188, против - 6 человек, воздержались - 7), под аплодисменты, ратифи¬цировал это соглашение.
12 декабря была предпринята попытка собрать Верховный Со¬вет СССР, которая закончилась неудачей. Депутаты от Украины уже не работали в Верховном Совете.
Идея Содружества независимых государств стремительно полу¬чала поддержку в других республиках. 11 декабря Киргизия и Арме¬ния присоединились к СНГ. 13 декабря в Ашхабаде состоялась встреча государств Средней Азии и Казахстана. Участники встречи выразили согласие присоединиться к СНГ, но при условии равенст¬ва с участниками, первыми подписавшими этот договор. Подобные гарантии были даны немедленно.
Воссоздание российской государственности. Между президент¬ской и парламентской республиками. 1992 - начало 1993 гг. Для про¬ведения реформ в ноябре 1991 г. было сформировано новое прави¬тельство России, которое возглавил Президент, заявивший о своей готовности принять на себя всю ответственность за реализацию программы реформ и ее социальные последствия. Экономическим блоком правительства руководил вице-премьер Е. Гайдар. В состав Правительства вошла группа молодых экономистов — «рыночников» - А. Шохин, А, Чубайс, П. Авен, А. Нечаев. В декабре 1991 г., Б.Н. Ельцин, отвечая на вопросы депутатов Верховного Совета, по¬чему в Правительство вошли люди, не имеющие опыта, сказал: «Конечно, выбор был такой - или ориентироваться опять на пере¬тасовку всех старых тех же кадров, которые с одной обоймой пере¬ходят в другую обойму. Этот опыт Политбюро настолько богатый, что нам все ясно было. ... Тут надо было чем-то жертвовать — или молодостью, или опытом. Такого идеального сочетания, конечно, не получается".
Для проведения реформ на первый, самый трудный период, Пре¬зидент запросил и получил от Съезда народных депутатов полномо¬чия для издания в течение года указов по вопросам банковской, бир¬жевой, валютно-финансовой, инвестиционной и ряда других сфер деятельности. Если указ противоречил действовавшему тогда зако¬нодательству. Верховный Совет мог отменить его в течение семи дней. В противном случае указ вступал в законную силу. Для проведения реформ была радикально изменена структура управления и на местах и в центре. Президент получил право назначать глав местных администраций. Число министерств было сокращено. Старые отрас¬левые схемы управления были сознательно проигнорированы. Воз¬никли принципиально новые органы управления - Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет РСФСР по уп¬равлению государственным имуществом. Появились объединенные министерства - промышленности, экономики и финансов, транс¬порта, торговли и материальных ресурсов.
Предстоявшая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации. Важнейшей ее частью на пер¬вом этапе была задача приведения в соответствии платежеспособ¬ного спроса и предложения. Средствами для решения этой задачи должны были стать:
- переход к применению свободных (рыночных) цен и тарифов, складывающихся под влиянием спроса и предложения;
- отмена ограничений на заработную плату и на прирост средств, направляемых на потребление;
- разрешение всем предприятиям, независимо от форм собст¬венности, осуществлять внешнеэкономическую деятельности без специальной регистрации.
Планировалась также приватизация государственной собствен¬ности. Существовала надежда на привлечение к российской прива¬тизации иностранных инвесторов.
Существенным элементом начинавшихся реформ было то обстоятельство, что Президент как глава Правительства располагал поддержкой большинства депутатов Верховного Совета и имел до¬статочно высокий уровень поддержки у граждан страны.
2 января 1992 г. в стране были введены свободные цены. В тече¬нии нескольких месяцев шло интенсивное создание того, что прес¬са и политики именовали «диким рынком». Однако товарный де¬фицит был преодолен, угроза голода миновала.
Времена дефицита уходили в прошлое. Это был несомненный успех реформ. Понять значение этого обстоятельства можно толь¬ко из глубины 70-80 гг. — времени всеобщего дефицита. Однако на смену одной пришла другая проблема: с 1991 г. начался стремитель¬ный рост дороговизны.
В это же время происходили сложнейшие процессы в традици¬онно самом мощном секторе отечественной экономики — в оборон¬ной промышленности. В 1992 г. военный заказ был сокращен на 70% по отношению к предыдущему году. Изменение политического ста¬туса России в мире, отказ от концепции «холодной войны» привел к резкому сокращению государственных закупок вооружения. В результате значительно снизились, а во многих случаях — прекрати¬лось государственное финансирование, сократились рабочие места, свертывались и даже ликвидировались ряд производств.
В начале января 1992 г. Кремль стал официальной резиденцией Президента России. В комплексе административных зданий быв¬шего ЦК КПСС на Старой площади разместились руководство и аппарат Правительства. В так называемом Белом доме, где прежде размещались российский Верховный Совет, руководство Прави¬тельства и Президент, остался лишь Верховный Совет.
Политическая обстановка в стране осложнилась к концу 1992 г. На УП съезде народных депутатов России в декабре 1992 г. с резкой крити¬кой реформ выступил председатель Верховного Совета России Р. И. Ха¬сбулатов, ставший с этого времени лидером оппозиции. В ходе Съезда Президент Б.Н. Ельцин выступил с обращением к гражданам страны, обвинив Верховный Совет в стремлении блокировать реформы, пере¬распределить властные полномочия в свою пользу. Средством преодо¬ления кризиса, по его мнению, мог бы стать общенародный референ¬дум с оценкой уровня доверия Президенту или Съезду и Верховному Совету. На съезде народных депутатов удалось достигнуть временного компромисса между Б.Н. Ельциным и Р.И. Хасбулатовым. Президент отправил в отставку Правительство Е. Гайдара и 15 декабря 1995 г. пред¬седателем Правительства был назначен В.С. Черномырдин.
Споры о будущей Конституции, а по сути, о концепции будуще¬го политического устройства России также служили поводом для конфликта. По замыслу Президента, это должно быть государство с сильной президентской властью и соответствующей ей Конституцией. По предложениям конституционной комиссии, большинст¬во членов которой были народными депутатами Верховного Сове¬та, будущее государство должно было быть парламентско-президентской республикой.
Большую часть 1992 г. эти противоречия между Кремлем и Вер¬ховным Советом еще не носили характера открытого конфликта, не в последнюю очередь благодаря сотрудничеству властей. 31 мар¬та 1992 г. удалось подписать Федеративный договор, который, по словам Б.Н. Ельцина, должен был отвести угрозу распада, которая нависла над нашей Родиной. Федеративный договор, регулировав¬ший отношения между центром, республиками и регионами Рос¬сии, закладывал основы российского федерализма. Этот документ должен был, по замыслу Президента, стать составной частью буду¬щей Конституции России.
Кризисный год. 1993 г. стал одним из самых трудных, бурных и динамичных. Главным событием в экономике стало продолжение первого этапа приватизации. В октябре 1992 г. начался один из важ¬нейших, хотя и наиболее спорных процессов реформирования страны - приватизация государственной собственности. При дефи¬ците государственного бюджета России, достигавшем 21% валово¬го внутреннего продукта, угрозе банкротства страны государство было заинтересовано в сокращении бюджетных расходов. Прива¬тизация создавала возможность «разделить бюджеты», отказаться от финансирования прежних государственных предприятий, поме¬нявших собственника. Процесс приватизации создавал для этого экономическую и юридическую основу.
При проведении приватизации предполагалось достигнуть сле¬дующих целей:
- закрепления прав всех граждан России на приватизируемое имущество;
- создания в России класса собственников за счет наделения граждан страны частью государственного имущества;
- использования средств, полученных в процессе приватизации, для усиления социальной защиты населения.
Первоначально провозглашенная цель состояла в том, чтобы каж¬дому гражданину страны передать право на управление частью народ¬но-хозяйственного комплекса. Были оценены все фонды страны, и эта сумма разделена на число всех жителей страны. Каждый гражда¬нин России формально мог получить свою долю, закрепленную в спе¬циальном чеке - ваучере, номинальная цена которого была приравне¬на к 10 тыс. руб. Гражданин мог приобрести на ваучер часть акций сво¬его промышленного предприятия или вложить ваучер в специально созданные чековые инвестиционные фонды, или продать по той цене, которая складывалась на рынке этих ценных бумаг. Реально же чеки стали инструментом концентрации капиталов, приватизации круп¬ных промышленных предприятий, объектом скупки и спекулятивных операций. Создатели многочисленных фондов, обещавшие вкладчи¬кам дивиденды, обманули их. Большинство акционеров разорились.
В марте 1993 г. противоречия между Президентом и представи¬тельной властью усилились. Президент заявил о возможности рос¬пуска Съезда народных депутатов. В ответ внеочередной съезд на¬родных депутатов 28 марта предпринял попытку импичмента - от¬решения Президента от власти. Для того, чтобы запустить процеду¬ру отставки Президента не хватило нескольких голосов депутатов. Съезд был вынужден согласиться на проведение референдума с во¬просами о доверии Президенту и съезду народных депутатов, а так¬же о доверии экономическому курсу, осуществляемому Правитель¬ством. Результаты референдума свидетельствовали, с одной сторо¬ны, о желании граждан страны поддержать Президента и проводи¬мый им курс а, с другой — сохранить Съезд и Верховный Совет
Политический конфликт далеко перерос рамки споров в парла¬менте. В Москве проходили демонстрации сторонников и против¬ников Президента России. 1 мая 1993 г. в ходе первомайской де¬монстрации произошли массовые беспорядки.
20 сентября 1993 г. Президент издал указ о роспуске Верховного Совета и съезда народных депутатов и объявил о проведении рефе¬рендуме по проекту Конституции и выборах в новые представи¬тельные органы власти. В ответ Верховный Совет и срочно собран¬ный Съезд народных депутатов обвинили Президента в нарушении Конституции и вместе с Конституционным Судом признали его действия незаконными. Съезд народных депутатов объявил об от¬решении Б.Н. Ельцина от его должности и провозгласил исполня¬ющим обязанности Президента страны вице-президента А.В. Руц¬кого. В «Белом доме» стало формироваться правительство, альтер¬нативное законному, назначенному Президентом.
Страна оказалась перед угрозой двоевластия. Власти блокиро¬вали «Белый дом». Переговоры между Президентом и Съездом за¬шли в тупик. 3 — 4 октября в Москве начались массовые беспоряд¬ки. Сторонники съезда захватили здание московской мэрии, попы¬тались взять штурмом телецентр в Останкино. В результате беспо¬рядков были многочисленные жертвы.
Для подавления мятежа в Москву были стянуты войска. Здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В Москве было введено военное положение.
Разгон Съезда народных депутатов привел к изменению всей систе¬мы местных органов власти. Повсеместно были упразднены Советы.
Для преодоления политического кризиса был проведен рефе¬рендум, на который был вынесен проект Конституции. Этот проект получил одобрение со стороны большинства граждан. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила ста¬тус двухпалатного парламента России.
Новая Конституция России. Принятие новой Конституции стало важнейшим фактором стабилизации политической обстановки в стране и средством предотвращения возможности повторения тра¬гических событий осени 1993 г. Все участвовавшие в выборах по но¬вой Конституции политические силы - от возрожденной Комму¬нистической партии Российской Федерации до «Выбора России» и ЛДПР принимали на себя обязательство действовать в конституци¬онных рамках.
Конституция провозглашала, что Российская Федерация - де¬мократическое федеративное правовое государство с республикан¬ской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный на¬род. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью; человек (а не коллектив, класс, партия, как это было в старой Конституции) признавался высшей ценностью, признавались идеоло¬гическое и политическое многообразие, многопартийность, прин¬цип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, частная собственность признавалась равноправной с го¬сударственной, признавалась и частная собственность на землю.
Конституция России максимально деполитизирована. В ней не определяется политическая природа общественного строя в стране. Государственный строй в Российской Федерации определен как конституционный, а не общественный. Президент в качестве главы государства определяет политику, назначает главу Правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный Суд. Россий¬ский Президент получил право распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной Пре¬зидентом кандидатуры премьер-министра.
Верхняя палата Федерального Собрания - Совет Федерации. Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Фе¬дерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажори¬тарной системы по двухмандатным избирательным округам, обра¬зуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Канди¬даты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и из¬бирательными объединениям.
Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 янва¬ря 1994 г., стал В.Ф. Шумейко.
Нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Ду¬ма. Выборы в Государственную Думу проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина мест - по ма¬жоритарной системе (от каждого избирательного округа в парла¬мент попадал 1 кандидат-победитель) и половина — по пропорцио¬нальной системе, означавшей распределение депутатских мандатов между партиями в зависимости от количества поданных за них го¬лосов.
Первым Председателем Государственной Думы был И. Рыбкин.
17 декабря 1995 г. состоялись выборы депутатов Государствен¬ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Для того чтобы войти в состав Государственной Думы, из¬бирательным объединениям и блокам необходимо было набрать не менее 5% голосов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании. Эта мера должна была способствовать уско¬рению формирования партийных структур в парламенте.
Годы деятельности Государственной Думы, избранной на осно¬ве Конституции России 1993 г., позволяют утверждать, что удалось существенно стабилизировать политическую обстановку в стране, свести политическую борьбу в значительной степени к парламент¬ским формам.
В 1996 г. во второй раз в истории России состоялись выборы Президента страны. В ходе избирательной борьбы Б.Н. Ельцин был переизбран на второй срок, получив во втором туре голосования 55% голосов. Его соперник — ГА. Зюганов набрал 40,7 % голосов.
Попытки экономической стабилизации. 1993 г. страна прожила с высоким процессом инфляции. Экономические проблемы продол¬жали оставаться чрезвычайно сложными. Экономические пробле¬мы продолжают оставаться чрезвычайно сложными. С начала 1994 г. Правительство стало проводить умеренно - жесткий антиинфля¬ционный курс в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора.
К июлю 1994 г. ко времени завершения чекового этапа привати¬зации, было приватизировано 75,4 % предприятий торговли, 66,3 - предприятий общественного питания, 76,4 % предприятий обслу¬живания населения.
С июля 1994 г. начался второй - денежный этап приватизации. Суть его состояла в стремлении привлечь средства для финансиро¬вания промышленности. На новом этапе приватизации деньги, уп¬лаченные за приобретение предприятий, должны были инвестиро¬ваться в реальный сектор экономики. Однако эта задача осталась Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 янва¬ря 1994 г., стал В.Ф. Шумейко.
Нижняя палата Федерального Собрания — Государственная Ду¬ма. Выборы в Государственную Думу проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина мест — по ма¬жоритарной системе (от каждого избирательного округа в парла¬мент попадал 1 кандидат-победитель) и половина — по пропорцио¬нальной системе, означавшей распределение депутатских мандатов между партиями в зависимости от количества поданных за них го¬лосов.
Первым Председателем Государственной Думы был И. Рыбкин.
17 декабря 1995 г. состоялись выборы депутатов Государствен¬ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Для того чтобы войти в состав Государственной Думы, из¬бирательным объединениям и блокам необходимо было набрать не менее 5% голосов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании. Эта мера должна была способствовать уско¬рению формирования партийных структур в парламенте.
Годы деятельности Государственной Думы, избранной на осно¬ве Конституции России 1993 г., позволяют утверждать, что удалось существенно стабилизировать политическую обстановку в стране, свести политическую борьбу в значительной степени к парламент¬ским формам.
В 1996 г. во второй раз в истории России состоялись выборы Президента страны. В ходе избирательной борьбы Б.Н. Ельцин был переизбран на второй срок, получив во втором туре голосования 55% голосов. Его соперник — Г.А. Зюганов набрал 40,7 % голосов.
Попытки экономической стабилизации. 1993 г. страна прожила с высоким процессом инфляции. Экономические проблемы продол¬жали оставаться чрезвычайно сложными. Экономические пробле¬мы продолжают оставаться чрезвычайно сложными. С начала 1994 г. Правительство стало проводить умеренно-жесткий антиинфля¬ционный курс в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора.
К июлю 1994 г. ко времени завершения чекового этапа привати¬зации, было приватизировано 75,4 % предприятий торговли, 66,3 — предприятий общественного питания, 76,4 % предприятий обслу¬живания населения.
С июля 1994 г. начался второй — денежный этап приватизации. Суть его состояла в стремлении привлечь средства для финансиро¬вания промышленности. На новом этапе приватизации деньги, уп¬лаченные за приобретение предприятий, должны были инвестиро¬ваться в реальный сектор экономики. Однако эта задача осталась не выполненной. Из-за хронического отсутствия средств в бюдже¬те государство стало использовать денежную приватизацию для то¬го, чтобы привлечь деньги для нужд бюджета. Продажа крупней¬ших промышленных или добывающих предприятий зачастую шла «к случаю», для того, чтобы срочно найти для бюджета деньги для выплаты пенсий, решения каких-то проблем казны.
Важнейшим результатом приватизации стало радикальное из¬менение форм собственности в стране. В 1994 — 1998 гг. постоянно декларируемой целью Правительства была финансовая стабилиза¬ция, стремление подавить инфляцию. В 1994-1995 гг. удалось зна¬чительно снизить темпы инфляции.
Парадоксом российской экономики на этапе реформ стало то, что при некотором увеличении заработной платы в ее долларовом исчислении, реальная покупательная способность населения снизи¬лась. Покупательная способность доллара сократилась в 1992-1993 гг. соответственно в 5,1 и 3,2 раза. В 1994 г. покупательная способность доллара сократилась только на 8,8% в год, однако в 1995 г. произош¬ло новое резкое падение покупательной способности доллара.
Сложнейшие процессы происходят в сельскохозяйственном секторе экономики. Эта отрасль была по существу дотационной, зависимой от государства с 60-х гг., что стало следствием, с одной стороны, коллективизации и связанных с ней рядом социально-экономических следствий (отсутствие непосредственной заинтере¬сованности крестьянина в результатах его труда, уход из деревни активных, трудоспособных людей), с другой стороны, кризис в сельском хозяйстве был спровоцирован хрущевскими «реформа¬ми» аграрной отрасли. Выше уже отмечалось, что с этого времени значительную часть сельскохозяйственной продукции страна заку¬пала за рубежом.
В процессе реформ в сельском хозяйстве появилась надежда на то, что зарождавшееся в конце 80-х — начале 90-х гг. фермерство сможет увеличить объемы производства, однако эти надежды не оправдались. Происходило количественное и качественное ухуд¬шение состояния сельского хозяйства. Так, если в 1993 г. валовой зерна составлял 99,1 млн. т, то в 1996 - 59,3 млн. т. Понизилась и урожайность зерновых. Если в 1993 г. она составляла в среднем по стране 16,3 ц. с га, то в 1995 - только 11,6 ц.
Сократилось также поголовье крупного рогатого скота. В 1993 г. с стране насчитывалось 52,2 млн. голов, то в 1995 - 43,3, а в 1997 - 35,8 млн. голов крупного рогатого скота.
Высокие темпы инфляции, нестабильность банковской систе¬мы, отсутствие снабженческо-сбытовой кооперации, устоявшихся механизмов закупки сельскохозяйственной продукции, ограниченность государственных инвестиций в отрасль в сочетании с высо¬кой ценой на нефтепродукты, удобрения, сельхозмашины и меха¬низмы препятствовали развитию сельского хозяйства России.
С 1995 г. Россия вступила в фазу депрессии, пришедшей на сме¬ну кризису. Это фаза характеризовалась усилением государственно¬го контроля над финансами, отказом Центробанка России от фи¬нансирования дефицита государственного бюджета за счет льгот¬ных кредитов. На этом этапе, продолжавшемся до лета 1998 г. удава¬лось поддерживать стабильный курс рубля относительно доллара. Была подавлена высокая инфляция, что достигалось жестким кон¬тролем над денежной массой. Обратным результатом этих мер стали многомесячные задержки заработной платы бюджетникам и пенсий пенсионерам, недофинансирование государственных расходов.
Для поддержания своего бюджета государство, Министерство финансов широко использовали внутренние ресурсы - государст¬венные краткосрочные обязательства (ГКО), гарантировавшие по¬купателям высокие проценты, многократно превышавшие процент инфляции. Более того, коммерческие банки были обязаны заку¬пать большие объемы ГКО. Операции с ГКО превращались в фи¬нансовую пирамиду с очевидной выгодой для игроков на финансо¬вом рынке и быстро нараставшими проблемами государства по об¬служиванию своего внутреннего долга.
Поиск денег именно на внутреннем рынке не был случайнос¬тью. Возможности получать средства извне сократились. С 1995 г. наметилась долговременная перспектива снижения мировых цен на нефть — один из важнейших российских экспортных товаров. С октября 1997 г. началось резкое падение мировых цен на нефть, что в свою очередь повлекло снижение цены тех видов сырья, в стои¬мость которых закладывались большие расходы на энергоносители — алюминий, медь, никель. Для России это означало дополнитель¬ное падение доходов от экспорта.
Эти факторы, с которыми совпали финансовые проблемы в ряде стран Дальнего Востока, спровоцировали тяжелый экономический кризис в России в августе 1998 г. Самой крупной статьей бюджетных расходов в этих условиях было обслуживание государственного долга.
Невозможность справиться с нараставшими проблемами поро¬дила беспрецедентное заявление Правительства Российской Феде¬рации и Центрального банка России. 17 августа 1998 г. Правитель¬ство и Центробанк заявили, что в результате ухудшения внешнеэ¬кономической конъюнктуры и неудовлетворительного положения дел с доходами бюджета резко обострилась проблема управления государственным долгом. Расходы по погашению ранее выпущен¬ных государственных бумаг и уплате процентных платежей по ним при низком уровне налоговых поступлений стали непомерным бременем для государственного бюджета. Последовало объявление о фактическом банкротстве страны. Центральный банк объявлял о своем отказе выполнять обязательства по ГКО. С 17 августа 1998 г. был объявлен мораторий на осуществление выплат по возврату финансовых кредитов, том числе от иностранных кредиторов, на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, на выплаты по срочным валютным контрактам. Од¬новременно с этим Центробанк отказывался поддерживать преж¬ний курс рубля.
Следствием этого стало стремительное вздорожание доллара. Рубль в течение недели упал с 6 до 15 рубля за доллар и, качнув¬шись, остановился на отметке около 10 руб., чтобы продолжить свое падение. Далее последовал тяжелейший банковский кризис. Многие частные банки, в том числе, крупнейшие — Инкомбанк, СБС-Агро, Мост, Онэксим и ряд других, державших значительные средства в ГКО — следом за государством стали отказывать своим клиентам в выплатах их собственных средств. Некоторые банки пе¬редали свои обязательства перед частными вкладчиками в принад¬лежащий государству Сбербанк.
Крах системы частных банков в свою очередь нанес удар по функционированию платежных систем в стране.
Осложнилось и внешнеэкономическое положение страны. Ей пришлось столкнуться с решительным противодействием запад¬ных финансовых институтов, прежде кредитовавших Россию.
События 17 августа 1998 г. стали своего рода итогом неудач в про¬ведении реформ в стране в 90-е гг., и вызвали споры о природе эко¬номического реформирования, о его результатах и перспективах.
Последовавшая отставка Правительства, возглавляемого С. Ки¬риенко, едва не привела к парламентскому кризису. Государствен¬ная Дума дважды отклоняла кандидатуру В.С. Черномырдина, предложенного Президентом на пост премьер -министра. Новая кандидатура премьер - министра была выдвинута Думой и встретила поддержку Президента. Возглавил Правительство опытный поли¬тик, бывший министр иностранных дел Е.М. Примаков.
Правительство Примакова было первым после 1993 г., пользовавшимся поддержкой Федерального Собрания и отчасти отражало расстановку политических сил в Государственной Думе.
На 1999 г. Правительство, возглавляемое Е.М. Примаковым, внесло в Думу бюджет, в котором значительно сокращены все государственные расходы и предусматривался профицит — превыш¬ние доходов над расходами. Появление профицита должно было способствовать организации работы по выплате долгов России, составляющих около 170 млрд. долл. Эта сумма включала в себя долги распавшегося СССР, принятые на себя Россией, и собственно российские долги.
Падение курса рубля создало временные преимущества для производителей в ряде отраслей отечественной промышленности. В конце 1998 и в начале 1999 гг. наметился подъем в машиностроительной отрасли, в переработке сельскохозяйственного сырья. Приостановилось сокращение валового внутреннего продукта. Положительные экономические тенденции, как оказалось, приобрели долговременный характер.
В мае 1999 г. рядом фракций Государственной Думы была предпринята попытка объявить импичмент Президенту Ельцину. Эта попытка провалилась, однако она спровоцировала длительный кризис во взаимоотношениях Президента и руководства Прави¬тельства. 12 мая 1999 г. Е.М. Примаков был отправлен в отставку, и на пост премьер-министра был назначен С.В. Степашин. 9 августа 1999 г. его сменил на посту премьер-министра В.В. Путин.
31 декабря 1999 г., в последний день уходящего века, Президент Б.Н. Ельцин объявил стране, что он слагает свои полномочия и пе¬редает их премьер-министру страны В.В Путину.
26 марта 2000 г. Президентом Российской Федерации был из¬бран В.В. Путин.