|
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Кавказская академия государственной службы
Волгоградская академия государственной службы
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Учебник
Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора, Р. Г. Пихои
Москва
Издательство РАГС
2001
Научно-редакционный Совет серии "Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"
Авторский коллектив:
Бодотина Н.Ю.— к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А.— д.и.н., проф.(главы 7,10); [Гусев К.В]- д.и.н., проф. (глава 8); Игнатов В.Г.- д.э.н., проф. (введение);
Малышева О.Г.- к.и.н., доцент (главы 4,9); Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф. (введение, главы 14,15,16);
Попов В.П.- д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М.- д.и.н., проф. (главы 1,2,3);
Семьянинов В.П.- д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А.- д.и.н., проф. (глава 16);
Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф. (глава 6);
Чернев А.Д.- д.н.н., проф. (главы 11,12)
Редакционная коллегия:
Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф., Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф., Малышева О.Г.- к.в.в., доц.
История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001. - 384 с.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................. 3
ГЛАВА I.
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА ........................13
ГЛАВА 2.
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ХР/-ХУ1 ВВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ .............. 27
ГЛАВА 3.
РОССИЯ В XVII В. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............. 53
ГЛАВА 4.
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В. ................78
ГЛАВА 5.
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ ......... 100
ГЛАВА 6.
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В..126
ГЛАВА 7.
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ ...... 150
ГЛАВА 8.
«КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-Е ГГ. ............................................ 167
ГЛАВА 9.
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ .... 193
ГЛАВА 10.
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА ........... 215
ГЛАВА И.
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 1917-1936 ГГ. .......... 245
ГЛАВА 12.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 ГГ. ........................................ 277
ГЛАВА 13.
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 ГГ.) ........ 299
ГЛАВА 14.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-Х ГГ.) .... 316
ГЛАВА 15.
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-Х - 80-Е ГГ.) ..................................... 338
ГЛАВА 16.
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЕЕ ИНСТИТУТОВ. 1989-2000 ГГ............ 355
ОГЛАВЛЕНИЕ .............................................. 375
ГЛАВА 6
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.
1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления
В XIX в. Россия вступила с солидным грузом проблем социаль¬но-экономического, политического и духовного характера, и но¬вые преобразования в государственном управлении стали неизбеж¬ными, диктовались как внутренними, так и международными обстоятельствами. Новое столетие стало продолжением самодержав¬ного управления государством на началах абсолютизма, достигшего своего апогея к середине века и оказавшегося последним веком такой формы правления.
Изменения и совершенствование системы государственного уп¬равления страной в новом веке определялись конкретно-историче¬скими условиями и событиями. Кровавый дворцовый переворот 11 марта 1801 г., убийство Павла I и восход на престол его сына — Александра I, движение либерально настроенного дворянства и восстание декабристов (1825), сохранение крепостного права и отсутствие гражданской свободы — эти и многие другие события и процессы в развитии экономических, политических, социально-сословных или классовых отношений того времени не могло не оказать своего влияния на характер и систему управления государ¬ством. Также нельзя не добавить влияние таких событий, как Отечественная война 1812 г., польское восстание 1830 —1831 гг., Кавказ¬ская война 1817 — 1864 гг. и др.
Осмысление даже только вышеперечисленных фактов и собы¬тий, а их в реальной жизни было гораздо больше, убеждает в том, что изменения системы государственного управления прежде всего в целях сохранения и укрепления самодержавного строя и монар¬хической власти были в определенной степени назревшими и исто¬рически неизбежными. Это хорошо понимал новый император Александр I (1801-1825).
В этих условиях поиск новых, более эффективных средств и ме¬тодов управления государством шел непрерывно. В начале века в процессе поиска столкнулись прежде всего два взгляда на реорга¬низацию системы государственного управления. Первый — традиционалистский, сторонники которого стремились сохранить фун¬даментальные основы самодержавного управления — абсолютизм, незыблемость существовавшего строя. Второй — модернистский, сторонники которого предлагали определенную либерализацию власти и системы управления на основе учреждения выборных представительных органов, многосословности и утверждения кон¬ституционных начал в управлении государством.
Александр I, как считают исследователи его жизни и деятельности, был умным, великолепно образованным человеком, обладавшим спо¬собностями для государственного управления, а по своим убеждениям был либералом, имевшим идеалы свободы и равенства и мечтавшим о превращении России в просвещенную и свободную страну. В первое де¬сятилетие своего правления он действительно пытался осуществить свои планы на деле. Привлекать на свою сторону как известных к тому време¬ни опытных сановников (князь А.А. Безбородко, граф Н.И, Панин, граф П.А. Зубов, адмирал Н.С. Мордвинов и др.), так и представителей нового поколения дворянской знати (В.Г. Кочубей, П. А. Строганов, Н.Н. Новосельцев, А.Е. Чарторыискии и др.), он считал необходимым определить основные принципы и методы управления российским государством. Сначала для обсуждения, этих вопросов из представителей дворянской аристократии при нем был учрежден так называемый «Непременный со¬вет» в составе 12 человек, а затем — «Негласный или «интимный» комитет», которые существовали непродолжительно, но побуждали молодого им¬ператора предпринимать конкретные действия.
В результате обсуждений и споров, хотя и тайных в условиях аб¬солютизма, появились, например, документы о разрешении приоб¬ретать и продавать незаселенные земли купцам, мещанам и госу¬дарственным крестьянам (1801); Манифест «Об учреждении мини¬стерств (1802). «Непременным Советом» было одобрено предложение графа С.П.Румянцева, и появился Указ о «свободных хлебопашцах» (1803), согласно которому помещики получили право по обоюдному согласию с крестьянами освобождать их с землей за выкуп. В самом начале царствования Александра I была восстановлена екатерининская «Жалованная грамота дворянству», отмененная Павлом I разработана программа развития народного образования и в соответствии с Указом Императора было учреждено 4 типа учебных заведений: сельские приходские училища; уездные училища; губернские училища или гимназии и университеты, сыгравшие немалую роль в системе государственного управления.
2. Система высших и центральных органов государственного управления
Пирамидой системы власти Российской империи являлся им¬ператор, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти и опи¬равшийся прежде всего на верховные и центральные органы госу¬дарственного управления. Таковыми в историко-правовой науке принято считать «Непременный Совет» (1801-1810), Государствен¬ный Совет (с 1810 г.), Сенат, Министерства, Комитет министров (с 1812 г.), Собственная его императорского Величества канцелярия и в сфере православной церкви — Синод.
Формирование министерств
В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства.
Прежде всего необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключи¬тельно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время и опреде¬лены функции министерств.
Согласно Манифесту государственными делами должны были управлять восемь министерств: Военных сухопутных сил; Военных морских сил; Внутренних дел; Юстиции; Финансов; Коммерции; Народного просвещения и Иностранных дел. Министерства управ¬ляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные свя¬зи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.
Каждый министр был исключительно важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответствен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и пред¬ставлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министер¬ства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и воз¬можных перспектив. Анализируя и рассматривая отчеты и деятель¬ность министерств, Сенат представлял доклад императору с заклю¬чениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру. Как отмечал в своей лекции В.О. Ключевский, «главным отличием новых органов центрального управления была их едино¬личная власть: каждое ведомство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия».
Функции и обязанности министров как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными. Своеобраз¬ный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы мануфактурная и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция государственного хозяйства и т.д.
Повелением императора все губернаторы представляли ему ра¬порты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства. Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном уп¬равлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. за¬кончилась неудачно. Эти функции сохранились за МВД.
Общее учреждение министерств
Достаточно широкие полномочия в управлении соответствую¬щими ведомствами и отраслями имели и другие министерства, ко¬торые руководствовались специальным документ9м «Общее уч¬реждение министерств», принятом в июне 1811 г. и завершавшим в реформирование министерств. Последние определялись как выс¬шие органы исполнительной власти, а власть министров — как высшая исполнительная. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров, ас 1812 г. они законодательно были оформлены как Комитет министров.
Образование и деятельность министерств во многом способст¬вовали налаживанию вертикали исполнительной власти и усиле¬нию централизации управления государством. Однако проблемы управления были далеки от их эффективного решения. Прав был опытный дипломат, граф С.Р.Воронцов в рассуждениях о том, что в такой обширной стране, как Россия, будь государь хоть вторым Пе¬тром I, он не в состоянии управлять страной без твердых законов, без несменяемых и независимых судей и без Конституции.
Несмотря на свою убежденность в том, что реформирование си¬стемы управления являлось «исключительно делом самого импера¬тора и никого другого», Александр опирался на известных санов¬ников и приближенных ко двору деятелей. Наряду с либерально на¬строенными людьми среди них были и достаточно консервативные и жесткие исполнители императорской воли. Таковым, например, был небезызвестный граф А.А. Аракчеев — любимец Павла I. В кон¬це 1807 г. Аракчеев не только был возвращен в столицу, но и наде¬лен неограниченными по существу полномочиями в управлении государством, а Александр I отдал распоряжение: «Объявляемые генералом от артиллерии графом Аракчеевым высочайшие повеле¬ния считать именными нашими указами».
Противоречивая деятельность А.А. Аракчеева в основном изве¬стна, но здесь целесообразно подчеркнуть, что с его управленчес¬кой деятельностью в немалой степени связано усиление абсолю¬тизма, власти монарха в России в рассматриваемый период.
Разработка плана переустройства системы организации власти и управления в России при Александре I органически связана с именем такого реформатора, как М.М.Сперанский (1772—1839). Его личные качества мыслителя, исключительно работоспособного и одаренного государственного деятеля наиболее ярко проявились в его идеях и планах государственных преобразований, проведения всеобъемлющих реформ, прежде всего в сфере государственного управления, а также в его практической деятельности в должностях государственного секретаря, губернатора Пензенской губернии, генерал-губернатора Сибири, впоследствии в осуществлении огром¬ной работы по кодификации законов Российской империи.
Поиски М.М. Сперанского в организации эффективной государственной системы управления завершились специально разра¬ботанным по поручению императора общим планом государственных преобразований под названием «Введение к уложению госу¬дарственных законов». Подготовленный всесторонне, продуманный с учетом российского и европейского опыта государственного управления, документ в октябре 1809 г. был представлен Александру I. Сущностной стороной плана государственных преобразова¬ний Сперанского явилось намерение сочетать монархическое правление, во-первых, с выборным представительством разных со¬словий в государственном управлении; во-вторых, с разделением вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судеб¬ные органы; в-третьих, с основательным просвещением и образованием широких сословных слоев и, разумеется, прежде всего обя¬зательным соответствующим образованием для чиновников государственного аппарата.
М.М. Сперанский намеревался и надеялся осуществить широкие преобразования в России радикально-эволюционным путем через изменение всего механизма государственного управления, но при безусловном сохранении монархического строя. Исходя из незыблемо¬сти монархической государственности, он считал, что монарх — глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте. Стремясь конституционно оформить абсолютную власть императора, в своих проектах и записках он пытался самодер¬жавное правление облечь всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».
В соответствии с законом законодательной деятельностью должна была заниматься Государственная дума, судебной — Сенат, а исполнительной — министерства. Соединить эти ветви власти, ес¬тественно, мог только император, «яко в первом и верховном их на¬чале».
Однако, понимая всю сложность координации соединения многогранной деятельности соответствующих органов власти и уп¬равления и их взаимодействия «с точностью» в одном державном лице, Сперанский предложил создать при монархе Государствен¬ный совет как особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. Госсовет должен был в первую очередь выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями власти, творческие и иные действия высших государственных структур в плане их правового взаимодействия и утверждения законности в государственном уп¬равлении. По замыслам автора проекта Госсовет состоял из 35 высших сановников аристократической элиты, назначаемых импера¬тором, в том числе министров — по должности1. (1 Численный состав Совета увеличился постепенно до 80 человек.). Председательство¬вал на Совете сам император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.
Государственный Совет и его департаменты
В структурном отношении Госсовет состоял в начале его деятельности из четырех департаментов: законодательного, дел военных, гражданских и духовных дел и законов государственной экономии. Пятым департаментом Госсовета стал в 1831 г. департамент Царства Польского. В структуре Госсовета имелась также Канцелярия, которая занималась текущим делопроизводством во главе с госсекрета¬рем. Первым на эту должность был назначен М.М. Сперанский.
Хотя принятые Советом решения не имели силу закона без утверждения императора, Госсовет предварительно рассматривал все дела, требовавшие закона или частичного изменения законов по различным управленческим структурам; ежегодные государствен¬ные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, а также предусматривал меры по эффективному ис¬полнению законов и обсуждал другие вопросы, связанные с прове¬дением внешней и внутренней политики российского государства. За сто с лишним лет своего существования в системе государствен¬ного управления Госсовет сыграл свою позитивную роль как сове¬щательно-мозговой центр при императоре в рационализации законодательного механизма, в соединении законотворческих усилий, прежде всего, в государственном управлении.
Вместе с тем современные исследователи справедливо подчеркивают, что деятельность Госсовета Российской империи нельзя отождествлять с деятельностью западных парламентов, которые практически всегда имели законодательный статус, инициативу, выбирались и представляли различные слои общества. В России же император не только учреждал Госсовет, но и определял его состав, утверждал или отвергал мнение большинства или меньшинства Совета; принимал законы и без рассмотрения Госсоветом, т.е. осуществлял поистине само¬державно неограниченную власть. Об этом свидетельствует даже такая деталь. Если первоначально Александр I законы утверждал хотя бы с формальной припиской «вняв мнению Госсовета», то впоследствии и от этого отказался, а Николай I при переиздании свода законов Российской империи вообще вычеркнул эту приписку на документах.
Совершенствование центрального управления
Система центрального управления совершенствовалась дальше при участии М.М. Сперанского и по линии министерств. Законом «О разделении государственных дел по министерствам», принятом в августе 1810 г., было упорядочено отраслевое управление; объеди¬нены министерства коммерции и финансов; из МВД выделено как самостоятельное Министерство полиции; наряду с существовав¬шими Главными управлениями водных и сухопутных путей сооб¬щения и духовных дел были созданы Главные управления ревизии государственных счетов (1811) и путей сообщения.
Повышению роли министерского управления способствовало создание в июне 1811 г. «Общего учреждения министерств», согласно которому были обозначены пределы и степень власти министерств, упорядочен статус главных управлений, законодательно оформлены принципы взаимоотношений министерств и главных управлений с высшими административными, судебными, а также с подчиненными им органами управления. Одновременно обращалось внимание на усиление, исполнительного характера отраслевого управления, уч¬реждены в министерствах Советы министров, во всем делопроизводстве и аппаратной иерархии налажен бюрократический порядок с оп¬ределением соответствующих обязанностей чиновников.
Таким образом, министерства с их местными структурами, с одной стороны, последовательно превращались в соответствующие обособленные ведомства, образуя единую систему отраслевого уп¬равления с бюрократическим единообразием в организации своей деятельности, усилением значимости чиновничьего аппарата.
Однако, с другой стороны, постоянно параллельно усиливалась централизация управления, что подтвердило, в частности, учреждение в марте 1812 г. Комитента министров с особой властью по всем делам го¬сударственного управления на период отсутствия императора в столи¬це, а в остальное время - как совещательного органа монарха с высо¬копоставленными чиновниками по важнейшим вопросам государст¬венного управления, требовавшим согласованных действий ряда ми¬нистров. В состав Комитета министров кроме самих министров входи¬ли председатели департаментов Госсовета, государственный секретарь и назначенные императором отдельные приближенные лица. Его председателем был назначен генерал-фельдмаршал Н.П.Салтыков. В отличие от Комитета министров, действовавшего по указу императора от 8 сентября 1801 г., преобразованный Комитет министров обладал определенными властными полномочиями. В его функции включа¬лись как вопросы управления страны в целом, так и конкретные во¬просы по обсуждению проектов указов, отчетов министров, подбора кадров для высших государственных должностей и т.д. Правда, реше¬ния Комитета вступали в силу только после утверждения императором.
Сенат как высший судебный орган
Определенные, функции в государственном управлении осуще¬ствлял в рассматриваемый период Сенат как высший судебный орган Российской империи. Согласно указу императора «О правах и обязанностях Сената» (1802) Сенат «был объявлен хранителем за¬конов, верховным местом Империи, которое печется о повсемест¬ном контроле правосудия, наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины и пре¬кращению всяких противозаконных деяний...»
Власть Сената ограничивалась только властью Императорского Величества, а его (Сената) Указы должны были исполняться всеми, как собственные Императорского Величества. Последующими Указами Императора были определены порядок представления из коллегий-министерств, губерний и других органов различного рода докладов и рапортов, слушания дел в Сенате, участия сенаторов в его работе, механизм деятельности его департаментов и принятия ими соответствующих решений. Но попытки Александра I предо¬ставить Сенату право контролировать деятельность коллегий — ми¬нистров, губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов и осуществлять функции Конституционного Суда в ходе проведения административных реформ 1802 — 1812 гг. не удались. Идеи М.М. Сперанского, его конкретный проект преобразований Сената, согласно которому следовало отделить его судебную функ¬цию от административной и создать два Сената — Правительствую¬щий и Судебный, несмотря на первоначальное одобрение импера¬тором, остались не осуществленными на практике.
В конечном счете, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновре¬менно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной ин¬станцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные де¬партаменты во главе обер-прокуроров, в состав которых входили от¬дельные сенаторы, назначаемые царем, а также некоторые генералы, осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффектив¬но. В отечественной историографии деятельность Сената России в первой половине XIX в. в основном оценивается негативно. Иссле¬дователи часто указывают на то, что «стиль работы Сената характе¬ризовался медлительностью в принятии решений», что в его канце¬ляриях «процветали взяточничество и волокита, покрывательство фактов нарушения закона» и другие отрицательные моменты, свя¬занные с явно бюрократическими тенденциями в их деятельности.
Сущность преобразований государственного управления
Итак, первую половину царствования Александра I можно харак¬теризовать как исторический этап активных преобразований сис¬темы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Благодаря проведению либе¬ральных административных реформ (создание Госсовета как законо¬дательного органа, введение единообразия и организационное упо¬рядочение деятельности исполнительных органов и их аппаратов, налаживанию системы просвещения и подготовки кадров государст¬венного управления) в данном направлении были достигнуты опре¬деленные результаты. Стремление опереться в управлении на силу закона и его соблюдение, придать самодержавному управлению не¬кие законные формы, упорядочить законодательство и найти формы взаимосвязи закона и процесса управления страной вполне можно считать позитивным. Вместе с тем, вряд ли правомерно преувеличи¬вать эти попытки и особенно их результаты, превращать их в опреде¬ленные тенденции, что имеет место в некоторых учебных пособиях.
Во-вторых, несомненным положительным фактором в государственном управлении можно считать становление вертикали ис¬полнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые монархом, но зависимые и от министра внутренних дел; вице-губернаторы в области, уездные начальники и волостные начальни¬ки, назначаемые сверху. Определенная иерархия исполнительной власти представляется исторически оправданной, и необходимой в управлении государством.
В-третьих, на уровень государственного управления воздействовали также указы императора от 3 апреля 1809 г. и от 6 августа 1809 г., в которых определялись новые правила и порядок получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов кол¬лежского асессора (8-й класс по петровской Табели о рангах) и статского советника (5-й класс) в зависимости не только от выслу¬ги лет, но и от качества службы и уровня университетского образо¬вания по результатам сданных экзаменов, предусмотренных об¬ширной учебной программой и в присутствии высокопоставленных должностных чинов государственных органов управления1.(1 Учебная программа была рассчитана на ряд лет обучения для освоения це¬лого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисцип¬линам, государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному язы¬ку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.).
Указанные выше меры и их постепенная реализация на практи¬ке в ходе проведения административных реформ 1801—1812 гг. способствовали централизации государственного управления на выс¬шем и местном уровне, проявлению «ведомственно - линейного принципа» в системе управления страной.
Однако позитивные тенденции в государственном управлении страной отнюдь не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего прав¬ления Александра I. Разумные идеи и проекты М.М.Сперанского и других либеральных реформаторов в реальности оказались отвергну¬тыми. В условиях резко обострившихся русско-французских отноше¬ний и недовольства части государственного аппарата и дворянского сословия нововведениями, реформы о государственном управлении затормозилось, все явственнее проявлялись негативные последствия их незавершенности, а начавшаяся Отечественная война 1812 г. про¬тив французских войск не только отвлекла от последовательного пре¬образования системы управления, но и потребовала еще большей цен¬трализации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией вопреки всем ее негативным проявлениям и последствиям, с одной стороны, пробудила чувство общности и единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой — вызвала усиление кризисных явлений в государст¬ве, особенно в финансово-экономической сфере из-за резкого увели¬чения расходов на военные цели, обострение противоречий в общест¬ве. По существу начатые в довоенный период реформы в государст¬венном управлении были свернуты, все более возвышалась роль само¬державной власти. Царская администрация, высшие и центральные органы власти и управления действовали крайне неэффективно. Для деятельности аппарата управления в центре и на местах были харак¬терны бюрократическая волокита, казнокрадство, взяточничество.
Нельзя не отметить, что на характер самодержавного управления во вторую половину царствования Александра I в определенной ме¬ре оказала личная судьба императора, его склонность к мистицизму. В таких условиях в управлении государством все большую роль стал играть А.А.Аракчеев, который сосредоточил в своих руках руковод¬ство Государственным советом, Комитетом министров и Импера¬торской канцелярией и оказывал на императора сильное влияние. Как отмечают исследователи, он фактически стал «единственным докладчиком царю по всем вопросам..., все высшие чиновники представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал ца¬ря. Многие были недовольны Аракчеевым, его методами управле¬ния, но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно — жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил».
Усиление абсолютистских тенденций
Усиление абсолютистского правления особенно характерно для вто¬рой четверги XIX в., когда в течение тридцати лет (1825-1855) императором России являлся Николай I. Широко известно, что начало его царст¬вования совпало с движением декабристов. Горячие сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя, системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора Идеи и стремления декабристов наиболее четко отразились в проектах Конституции Г. Шестеля и Н. Муравьева. Николай I в самом начале своего царствования сурово расправился с носителями подобного рода идей, считая преступным радикальное изменение существовавшего строя и системы государственного управления и всесословного представительства во власти. Он сосредоточил всю систему управления в собственных руках, придав ей ярко выраженный полицейский характер.
Императорская канцелярия
В руках императора находились все законодательные, исполни¬тельные и распорядительные функции высших и центральных органов управления. Произошло непомерное возвышение роли личной канцелярии, получившей особый статус. Собственная его императорского величества канцелярия1, которая по существу стала орудием аб¬солютистского управления государством. С этой целью в 1826 —1846 гг. неоднократно менялась структура канцелярии. В ней или при ней, создавались различного рода постоянно или временно действовавшие отделения, комиссии или комитеты, в том числе секретные, тайные. К их деятельности привлекались небольшие группы или отдельные лица, лично преданные и подчиненные императору. Названные структуры действовали, как правило, вне постоянных, ранее созданных органов и более того, могли контролировать их, разрабатывали различного рода проекты указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, цензурными органами и т.д. Таким образом создавался параллелизм в высшем центральном и местном управлении.
Как негативные последствия проведенных мер по изменению статуса императорской канцелярии можно отметить резкое паде¬ние роли и ответственности параллельно существующих высших, центральных и местных органов государственного управления, ис¬кусственное усложнение механизма управления и создание усло¬вий для волокиты, бюрократизма, казнокрадства и взяточничества в широких масштабах.
Продолжение министерских реформ
Что касается других аспектов механизма высшего и центрально¬го государственного управления, структурно он не претерпел боль¬ших изменений. В августе 1826 г. было создано новое Министерст¬во двора на базе существовавших ранее разнородных по назначе¬нию контор и учреждений. Основные управленческие функции данного министерства: управление удельными крестьянами, кото¬рым занимался специальный департамент уделов, а также имуще¬ством двора (землями, предприятиями, драгоценностями и т.д.). Создание такого специального министерства лишний раз свиде¬тельствовало о значимости личности императора как всесильного самодержца, сосредоточившего в своих руках всю систему управле¬ния государством.
В конце 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, основной функцией которого было управление второй по численности категорией населения России — государственными крестьянами, а также государственными имуществами. Министер¬ство осуществляло своего рода «попечительство» о внедрении сре¬ди государственных крестьян усовершенствованных методов обра¬ботки земель, агрономии, открытии для государственных крестьян школ, больниц и т.д. Однако такая система благожелательного на первый взгляд «попечительства» превратилась в назойливую бюро¬кратическую опеку, рассчитанную на регламентацию всякой дея¬тельности государственных крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства».
При Николае I были уточнены функции действовавших минис¬терств, происходили хотя и незначительные, но почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Министерства практически полностью были подчинены императору, своими от¬раслями управляли по высочайшим повелениям монарха. К приме¬ру, наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль министерства финансов.
Во многом это было вызвано почти хронически тяжелым фи¬нансовым положением в стране, а по своему положению Минфин заведовал прежде всего, источниками государственных доходов. Содержание огромного, все разраставшегося бюрократического го¬сударственного аппарата, армии, осуществление внешнеполитиче¬ской деятельности, финансовое обеспечение царского двора и под¬держка дворянско-помещичьего хозяйства требовали денежных средств, но рост налогового гнета не давал желаемых результатов. Подушная подать полностью собиралась примерно в 20% губер¬ний, а в остальных недоимка составляла до 40%. С приходом в ру¬ководство министерством вместо А.Д. Гурьева князя Е.Ф. Канкрина (1823 — 1844) была проведена денежная реформа, суть которой за¬ключалась в замене ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром, применялись внутренние и внешние займы. В министерстве финансов были образованы ману¬фактурный и коммерческий советы с участием владельцев заводов и фабрик, известных купцов; функции этих советов заключались в содействии развитию отечественной промышленности и торговли, чтобы получать больше доходов для государственной казны.
Для правления императора Николая I характерно не только уси¬ление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомствен¬ного управления, но и его военизация. Было создано военизиро¬ванное главное управление горных и соляных дел. Крупные воен¬ные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или ми¬нистерств1. (1 Военизированы были и ведомства путей сообщения, особенно строительство железных дорог, развитие сети которых шло очень медленно. При Николае I из 52 губерний в 41 губернаторами были генералы и даже Святейший синод возглавлял гусарский генерал Н.Протасов.). Наряду с полицеизацией и военизацией усилилась ка¬рательная сторона в управленческих процессах.
Корпус жандармов
Согласно «Положению о корпусе жандармов» в апреле 1827 г. тер¬ритория страны за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского была разделена сначала на пять, а вскоре на восемь жан¬дармских округов во главе с жандармскими генералами. Округа соответственно делились на «отделения» во главе с жандармскими штаб-офицерами. В их ведении находились жандармские части. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», исполнении законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «ус¬мирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».
3. Специфика местного управления и управления окраинами России
Механизм местного управления
В первой половине XIX в. механизм местного управления в ос¬новном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные из¬менения. Во главе губерний, число которых достигло 52 (было 48), стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императо¬ром в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой влас¬ти, и его властные полномочия были исключительно широки, а де¬ятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета ми¬нистров. В компетенцию губернаторов входило курирование хо¬зяйственных, финансово-экономических дел (развитие экономики губернии, сборы налогов, состояние с выполнением натуральных повинностей и т.д.), за полицией, рекрутскими наборами, проведе¬нием социальных программ и благотворительной деятельностью. Даже суды губернии были фактически зависимы губернатора, ибо он утверждал кандидатуры выбранных судей, решения уголовных дел, вмешивался в различные стадии судопроизводства.
При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая структурно с середины 20-х гг. из четырех отделений1. (1 На I отделение были возложены функции обнародования законов и реше¬ний, контроля за движением дел, подбора кадров. На II — контроль за исполне¬нием дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов». На III — ведение на¬блюдения за поднадзорными, состоянием медицинских учреждений и общест¬венных объектов (мостов, дорог, почты и т.д.). Вопросы развития экономики, торговли, финансов, строительство казенных заданий курировало IV отделе¬ние.).
Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», приня¬тому в июне 1837 г. последние несли ответственность перед императором за точное исполнение его законов, указов Сената, предписа¬ний Министерства внутренних дел, строго соблюдали неприкосно¬венность верховных прав самодержавия. Действуя через губернские правления, различного рода комитеты, комиссии, приказы обще¬ственного призрения, а также соответствующие органы минис¬терств на местах1 губернаторы обеспечивали определенную слажен¬ность и единство местного управления в строгом соответствии с за¬конами, многочисленными предписаниями и инструкциями, пре¬доставляли разные отчеты и сведения по установленным формам вышестоящим структурам.
Усилению влияния на систему местного управления при Ни¬колае I способствовало разделение в 1837 г. уездов на станы и на¬значение губернатором станового пристава во главе местной ад¬министрации. Становой пристав опирался в своей деятельности на выборных сельских сотских, десятских и на вотчинную полицию.
Дальнейшее развитие губернской системы государственного управления связано с учреждением губернских правлений в се¬редине XIX в. (1850). Они осуществляли достаточно широкий спектр распорядительных и исполнительных функций, все во¬просы в пределах губернии решали через соответствующие орга¬ны местной царской администрации, уделяя особое внимание сбору налогов, взиманию разного рода податей, рекрутскому на¬бору и т.п.
К этому следует добавить, что во второй четверти XIX в. в управ¬лении губерниями уездами заметно повысилась роль губернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основ¬ном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на со¬браниях избирали исправников (капитан-исправников), судей, за¬седателей в судебные учреждения. Согласно Манифесту «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (1831)1 (1 Согласно Манифесту 1831 г. на дворянские общественные должности имели право выбираться те дворяне, которые имели не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тысячи десятин незаселенной земли.), и специальному закону (1845), в целях сохранения крупного дворян¬ства был установлен порядок перехода заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено их дробление и отчуждение посторонним лицам.
Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные ду¬мы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, ад¬министративных и полицейских органов. Это объясняется усиле¬нием роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское уп¬равление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы и т.д., ко¬торые выполняли прежде всего полицейские функции.
Государственное управление окраинами
Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением опреде¬ленного опыта государственного управления окраинами России. Это было вызвано различными факторами.
Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в географическом понимании. Напомним, что территория страны в рассматриваемый период расширилась на 20%, население увеличилось почти в два раза и к середине века со¬ставило соответственно 19,6 кв. км и около 70 млн человек. Разра¬стание территориальных границ государства за счет окраинных, главным образом, азиатских регионов не могло не сказаться на формах и методах управления. При этой системе управления Рос¬сия формировались, вбирая в себя черты двух цивилизаций — за¬падной и восточной.
Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов, населяв¬ших территорию государства, полиэтничностью их состава, их разноконфессиональностыо и разносословностью.
В-третьих, определенным изменением в отношении самодержа¬вия к управлению окраинами. На Кавказе это было связано с вхож¬дением в состав империи частей территории Грузии в 1801-1804 гг.; Азербайджана — в 1804 - 1806 гг., началом и продолжением Кавказ¬ской войны (1817—1864). Произошли изменения в управлении Финляндией, получившей автономию в рамках Империи в 1809 г.; Царством Польским в соответствии с Конституцией 1815 г.; гро¬мадной территорией Сибири, согласно «Положению об инород¬цах», подготовленному в 1822 г. М.М. Сперанским.
Управление «инородцами»
Сложность и многоаспектность проблемы управления террито¬риями вынудили Николая I принять в 1822 г. Устав об управлении инородцами. Инородцы делились на оседлых, кочевых и бродячих. Эта категория населения была особенно многочисленной в Сиби¬ри, Архангельской, Астраханской и Ставропольской губерниях. В зависимости от категории инородцев и особенностей регионов управление ими осуществляли разные министерства. Например, уп¬равление самоедами Архангельской губернии находилось в веде¬нии Министерства государственных имуществ; управление ино¬родцами Ставропольской и Астраханской губерний (калмыки, кир¬гизы, ногайцы и др.) — в ведении Министерства внутренних дел и государственных имуществ. Попечительство и непосредственное наблюдение осуществляли также соответствующие губернаторы.
Управление кочевыми и бродячими инородцами Поморской и Амурской областей входило в функции соответствующих военных губернаторов, которые по предписаниям должны были управлять инородцами со «строгой осмотрительностью в местном примене¬нии и соображаясь притом с обычаями разных племен...»
В отдельных местах, где действовало Временное положение о кре¬стьянских начальниках, с середины века управлением инородцами по конкретным вопросам (судебным, по земельному устройству и т.д.) за¬нимались крестьянские и инородческие начальники, уездные съезды крестьянских начальников и поземельно-устроительные комиссии.
Управление инородцами осуществлялось в соответствии с их правами, определенными специальным разделом Положения об инородцах. В частности оседлые инородцы в правах и обязанностях были приравнены к русскому населению. Кочевыми инородцами управляли специально созданные степная дума, инородная управа и родовое управление1. (1 Состав степной думы (главный родоначальник и заседатели) утверждался восточносибирским генерал-губернатором. Ее деятельность затрагивала бурят, хакасов и с 1827 г. южных якутов. На несколько стойбищ или улусов создавалась инородная управа, представлявшая собой хозяйственно-финансовое, полицейское и судебное учреждение. Низовым Звеном системы управления было родовое управление на каждое стойбище, улус или род, имевших не менее 15 семей. Состояло из старосты и помощников, избранных из «почетных родовичей»).
Что касается «бродячих инородцев», то у них также были соот¬ветствующие права перехода из губернии в губернию беспрепятст¬венно, но в пределах выделенной для этого территории. Они не участвовали в губернских земских повинностях, в расходах на степ¬ное управление.
В основе управления кочевыми и бродячими инородцами был сохранен и действовал принцип родовой организации: основой уп¬равления было стойбище во главе со старостой или степные думы, возглавляемые родовой знатью.
Особенности управления окраинами
Система управления окраинами имела свои особенности. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответству¬ющие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их пра¬во». Традиционной особенностью политики Российской империи в от¬ношении инородцев справедливо считается слабое вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.
С другой стороны, Российская империя в начале XIX в. уже имела почти двухсотлетний опыт более или менее унифицирован¬ного, централизованного государственного управления и представ¬ляла собой вполне сложившееся унитарное государство с абсолют¬ной властью монарха. Нельзя забывать, что именно в рассматрива¬емый период самовластие монарха означало в сущности господст¬во полицейского режима, что не могло не отразиться в той или иной степени на процессах управления инородцами. Желание уни¬фицировать систему управления в полной мере по всей стране вы¬ражало общую тенденцию создания военно-бюрократической, по¬лицейской системы управления в государстве.
Противоречивость управления окраинными территориями объ¬яснялась самим историческим процессом. Так, в Польше после восстания 1830-1831 гг. политическая автономия фактически была ликвидирована. В 1832 г. сейм, состоявший из двух палат — Сената, с назначаемым царем составом, и Польской избы, состав которой избирался дворянами и представителями городских общин, был упразднен. Управление Царством Польским осуществляли намест¬ник, при котором был Совет управления, и заменившие министер¬ства комиссии. Вскоре воеводства были переименованы в губер¬нии, польская армия распущена. На территории Царства Польско¬го установился военно-полицейский режим.
Во многом в связи с Кавказской войной была проведена и ре¬форма Кавказского управления, чем занимались особый «Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства» и шестое от¬деление «Собственной его императорского величества канцеля¬рии». Многие элементы самостоятельности кавказской админист¬рации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кав¬каза в середине 40-х гг. утвердилась в сущности общероссийская система управления.
Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-поли¬тические методы, стремясь всячески унифицировать систему уп¬равления на территории всего государства, что соответствовало са¬модержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военного полицейского режима в стране.
4. Кадры государственного управления и чиновничий аппарат
Система подготовки кадров
При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его меха¬низм не мог функционировать автоматически. Императоры Алек¬сандр I и Николай I хорошо это понимали. Главной опорой в управ¬лении страной для них было прежде всего чиновное, бюрократиче¬ское дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенча¬ты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм государственного управления сверху донизу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повы¬шения их деловой квалификации и образовательного уровня.
Отметим прежде всего заметные изменения в управлении самой системой образования. Еще до принятия указа «О правилах произ¬водства в чины и экзаменах для производства в коллежские асессо¬ры и статские советники» (1809) в Российской империи были от¬крыты новые университеты в Вильно, Харькове, Казани и. Дерпте, Главный педагогический институт в Петербурге (преобразован в 1819 г. в университет). Создана система местных учреждений и за¬ведений Министерства народного просвещения, а для управления системой образования учреждены 6 учебных округов, включающих по несколько губерний (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Харьковский и Казанский)1. ( 1 Учебный округ возглавлял его попечитель, которому были подчинены учебные заведения и который отвечал за всю их деятельность, включая подбор кадров: директоров гимназий, профессоров университета, представляемых на утверждение министру народного образования. Только университеты в начале века имели определенную автономию. Совет университета, «университетский суд», право выбора ректора, деканов, инспектора и др.).
Важное место в подготовке кадров — чиновников государствен¬ных учреждений занимали университеты и лицеи, особенно откры¬тый в 1810 г. привилегированный Царскосельский лицей. В нем в течение 6 лет готовились высшие чиновники, его воспитанники при поступлении на гражданскую службу получали чин от XIV до IX класса «Табели о рангах». В числе выпускников были не только поэты и декабристы А.С. Пушкин, А.А. Дельвиг, В.К. Кюхельбекер, И.И. Пущин, но и такие крупные царские чиновники, как государ¬ственный секретарь М.А. Корф, министр иностранных дел, канц¬лер А.М. Горчаков и др.
Университеты были своего рода органами управления учебны¬ми заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, под¬ведомственных университетам» в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.
Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Та¬бели о рангах» ректор соответствовал IV, профессора VII—VIII, ма¬гистры - IX классам. Во-вторых, в учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серь¬езное внимание изучению нравственных и политических наук, отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эсте¬тике.
Разумеется, нельзя недооценивать размах и уровень образова¬ния, степень «всесословности» просвещения, принципы его орга¬низации. Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, свя¬занные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока раз¬ночинцев в университеты.
Идейным стремлениям прогрессивных дворянских деятелей была противопоставлена официальная охранительная теория-три¬ада — «самодержавие, православие, народность», сформулирован¬ная Министром народного просвещения С.С.Уваровым, проводившим эту политику настойчиво через все органы министерства во все годы пребывания на посту министра (1833-1849). Количество обучавшихся в университетах, лицеях, в гимназиях и в училищах, хотя и увеличивалось, но было еще незначительным и просвещени¬ем, а тем более наукой, были охвачены в основном верхушечные слои Российской империи. В 1825 г. из 553 штатных губернских и уездных городов России 131 город не имел ни одной школы1.
( 1 В университетах и лицеях в 1838 г. обучалось 2843, в гимназиях — 17 403, в уездных, приходских и частных училищах 74 823 человека. В 1856 г. соответственно 4482, 19 098, 95 135 человека.).
Тем не менее в сфере государственного управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи изве¬стных деятелей. Среди них были не, только такие, как М.М. Сперанский, А.А. Аракчеев, С.С. Уваров, Д.А. Турьев, Е.Ф. Канкрин, А.Х. Бенкендорф, о которых уже упоминали выше, но и такие госу¬дарственники-управленцы, как граф В.П. Кочубей (первый министр МВД председатель Госсовета и Комитета министров), канц¬лер, граф Н.П.Румянцев (первый председатель Госсовета), генерал-фельдмаршал Н.П. Салтыков (первый председатель Комитета ми¬нистров), екатерининский вельможа граф П.В. Завадовский, (пер¬вый министр народного просвещения), граф К.В. Нессельроде, бывший долгие годы министром иностранных дел (1816-1856), главнокомандующий царской армией в условиях отечественной войны 1812 г. генерал-фельдмаршал М.И. Кутузов, военный ми¬нистр того же периода генерал П.П. Коновицын, начальник Глав¬ного штаба его императорского величества генерал-адьютант князь П.М.Волконский, глава специальной Комиссии для составления военных уставов и уложений М.Л.Магницкий и другие государст¬венные чиновники общероссийского и губернского масштабов.
Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоян¬но разрастался количественно. В рассматриваемый период число государственных чиновников увеличилось более чем в 4 раза — с 15 тыс. до 61,5 тыс. человек. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине XIX в. — на 929 человек. Рост численности чиновников вполне естествен, ибо росло количе¬ство государственных учреждений в центре и на местах, а импера¬тор в самодержавном управлении опирался исключительно на по¬слушное чиновничество. Не случайно сам Николай I утверждал, что «Россией правит не император, а столоначальники».
Верноподцаничество и служебная карьера, как и повышение дело¬вой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, по¬стоянно поддерживалось в системе государевой службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновной среды на разных уровнях.
Существовала также определенная система поощрения чинов¬ников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае I.
Итак, система государственного управления в условиях абсолю¬тизма развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна, и мо¬нарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам». Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия передаточного механиз¬ма, т.е. на создание закона и учреждение управления». При всех ре¬формах государственного устройства совершенно очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии.
Контрольные вопросы
1. В каких исторических условиях осуществлялось реформиро¬вание системы государственного управления в первой половине XIX в.?
2. Как Вы представляете себе структуру высших и центральных учреждений в системе государственного управления?
3. В чем заключается сущность министерской системы государ¬ственного управления?
4. Почему апогеем самодержавного управления в России счита¬ется период правления Николая I?
5. Кого из наиболее известных государственных деятелей пер¬вой половины XIX в. вы могли бы охарактеризовать?
Рекомендуемая литература
Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.
Государственные учреждения в России. Н.-Н., 1994.
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержав¬ной России XIX в. М., 1978.
Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политиче¬ские институты. Первая половина XIX в. М., 1981.
История государственного управления в России. М., 1997.
История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.
Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в девяти томах XV. М., 1989.
Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.
Судьбы реформ и реформаторов в России М., 1999.
ГЛАВА 7
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ
1. Причины проведения реформ и их сущность
Во второй половине XIX в. в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих ре¬форм». Отмена крепостничества, появление земского самоуправле¬ния, городская реформа, либерализация сферы образования и су¬допроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внут¬ренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане мог¬ло иметь для России самые нежелательные последствия. Крымская война стала первым тому сигналом.
Отмена крепостного права
История государственного управления второй половины XIX в. обычно рассматривается через призму «великих реформ» Алексан¬дра II, ибо они оказались в эпицентре общественно-политической и политико-правовой мысли, и именно с ними связывается появле¬ние элементов и признаков буржуазного управления в лице мест¬ного представительства, суда, начала внедрения буржуазных прин¬ципов управления в сфере народного образования, цензуры и др.
Самым грандиозным событием XIX в. стала отмена крепостного права, изменение в жизни крестьян: более половины из них осво¬бождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). При этом ре¬форматоры сохраняли общинный принцип землевладения, опаса¬ясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной фор¬ме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия. Традиционный образ жизни, сформировавшийся на общинно-трудо¬вой основе, мог еще на некоторое время уберечь деревню от распа¬да, от хаотичной купли-продажи земли, от обезземеливания огром¬ных масс людей. Крестьянский мир, привыкший к взаимопомощи и взаимовыручке, жестко пресекавший нарушения общинных норм и традиций, был мощным регулятором жизни российской деревни, в которой проживало около 90% всего населения страны.
Судебная реформа
Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Дореформенный суд был сословным, зависевшим от администрации, в нем отсутствова¬ла состязательность, гласность, следствие находилось в руках поли¬ции. Все это порождало возможность для злоупотреблений. Судеб¬ные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию этих недостат¬ков, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью. Судебное заседание можно было начать только в присут¬ствии адвоката. Судебные уставы разрешали кассации в случаях на¬рушения судопроизводства или появления новых свидетельств в пользу осужденного. В итоге Россия получила одну из самых луч¬ших судебных систем в мире.
Подготовка к земской реформе
В том же 1864 г. в России началась земская реформа. В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середи¬не XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии нормально руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства, к тому же сориентированные на обслуживание населения, выпадали из сферы управления.
Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех ев¬ропейских странах переход от феодализма к капитализму сопро¬вождался приобщением населения к местному управлению и убеж¬дали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сель¬ских жителей, на места специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. Однако этой идее противодействовали чи¬новники административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.
Тем не менее в марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходи¬мости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Со¬стоялось царское повеление приступить к выработке именно тако¬го закона.
Однако и после четко выраженной воли монарха работа над за¬конопроектом шла крайне медленно. Созывались многочисленные комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а раз¬ногласиям не было конца. Главным пунктом споров стала сфера от¬граничения местных дел от политических общегосударственных проблем. В конце концов Александр II потребовал, чтобы разра¬ботка законопроекта была завершена к точно установленному сро¬ку, а именно, к 1 января 1864 г. «Требую, - начертал он на ведомос¬ти Государственного совета, обсуждавшего проект закона о земских учреждениях, - чтобы дело это было кончено до! января 1864 г.». Так оно и случилось. В тот же день он был подписан монархом. За¬кон получил довольно лаконичное и предельно простое название «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Так возродилось земство на Руси.
Принужденное силой обстоятельств согласиться с введением мест¬ного самоуправления, царское правительство тем не менее оказалось в состоянии приспособить его к своим потребностям. И на форме зако¬на, и на его содержании лежала печать борьбы, которая шла в верхах по вопросу о новой системе управления. Половинчатость земской рефор¬мы заключалась в том, что она проводилась главным образом в евро¬пейской части России, преимущественно в помещичьих губерниях, к тому же земские органы учреждались только на уровне губерний и уез¬дов. В самых мелких административных единицах — волостях — земст¬ва не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосудар¬ственного органа, который объединил бы усилия всех земств.
Начало работы земств
Однако и такая далеко несовершенная система местного само¬управления вводилась с большим трудом. В 1865 г. земства открыли деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. — в 9. Затем процесс избрания земских собраний резко замедлился: в 1867 г. это произошло толь¬ко в двух губерниях, в 1869 г. — в одной, в 1870 г. — в двух и в 1875 г. — в одной. В итоге за 12 первых лет действия «Положения о губерн¬ских и уездных земских учреждениях» они открылись в 34 губерни¬ях, а за полувековой период существования земств — еще в 9 губер¬ниях. К моменту Февральской революции земские учреждения действовали в 43 губерниях.
Царь и его окружение безусловно доверяли лишь дворянам, а потому земства вводились преимущественно в помещичьих губер¬ниях. 1ам же, где не было в достаточном количестве дворян, земст¬ва не вводились вовсе. К 1917 г. земств не было в 51 губернии. Это Сибирь, Степной край, Туркестан, Кавказ, Прибалтийский край, западные губернии. Они управлялись исключительно правительст¬венными чиновниками.
Согласно «Положению» 1864 г. земства являлись всесословны¬ми учреждениями. К решению вопросов местного хозяйства при¬влекался широкий круг жителей: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян. Это делало местное управ¬ление более гибким и мобильным.
Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. При выборах гласных земских со¬браний определяющим оказывался имущественный ценз. Чтобы получить право голоса, дворяне должны были иметь не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества, стоимостью до 15 тыс. руб. Мелкие землевладельцы, у которых не было полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину пол¬ного ценза. К выборам земских гласных допускались также домо¬владельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом 6 тыс. руб.
Для избрания уездного земского собрания, с которого и начина¬лось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладель¬цев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья - крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепен¬ными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось тре¬буемое количество гласных уездного земского собрания.
Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права ли¬шила помещиков — самых надежных агентов самодержавия — вла¬сти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения. На выборах в 1865-1867 гг. в уездных земских собраниях дворяне составили 41,64%, а в губернских - 74,16%. Лишь там, где отсутствовало по¬мещичье землевладение, в земских собраниях перевес получили крестьяне. Так было в Вятской, Пермской, Вологодской, Олонец¬кой губерниях, в Бердянском уезде (Таврическая губерния), Камышинском уезде (Саратовская губерния), Новоузенском уезде (Са¬марская губерния).
Старый механизм управления земством
Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократиче¬ской опеке над земствами. Каждый их шаг — будь то выборы глас¬ных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между гу¬бернскими собраниями — все это строго контролировалось. Появ¬ление земств ни в коей мере не стеснило прежней администрации. Губернские и уездные органы государственного управления оста¬лись неизменными. Более того, власть губернатора и его подруч¬ных, особенно полицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквально втискивались в старый механизм управле¬ния. Как считал В.П. Безобразов, один из видных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства в сущест¬вовавшую тогда структуру власти, а ставил «подле нее, как отдель¬ные государственно-общественные тела, не имевшие никаких ор¬ганических связей с системой государственного управления».
К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался от методов административного управления. После из¬брания гласных (чаще всего осенью) созывались уездные земские собрания. Гласных приводили к присяге и начиналось обсуждение вопросов местной жизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления орато¬ров. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездных - одного губернского. В состав губернского земского собрания вводились также предво¬дители дворянства и представители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных и удельных земель.
Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в дека¬бре), но могли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок полно¬мочий гласных уездных и губернских собраний равнялся трем го¬дам. На них принимались развернутые постановления, а проведе¬нием в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались в составе трех человек: председателя и двух членов. Но иногда разрешалось увеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских — до шести. Гласных, избранных на долж¬ность председателя губернской управы, утверждал министр внут¬ренних дел, а уездных — губернатор. Ему же принадлежало право утверждать членов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласия на занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получивший утверждения глас¬ный не мог баллотироваться на эту должность повторно.
Земская управа осуществляла руководство местным хозяйством через отделы и комиссии. Их количество в разных местах было раз¬ным и зависело от численности населения, которое обслуживалось земством.
В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. В период расцвета земской деятельности на каждого гласного приходилось до 50 служащих. По подсчетам крупнейшего исследователя исто¬рии земств Б.Б. Веселовского, в 1912 г. земских служащих было не менее 85 тыс.
Круг деятельности земств.
По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта ста¬тья закона обычно трактуется так, будто земствам отводились толь¬ко хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в сферу деятельности земств, выходил за пре¬делы хозяйственных занятий. Наряду с промышленностью, торгов¬лей, снабжением земства весьма энергично и плодотворно занима¬лись народным образованием, здравоохранением, агрономией, ве¬теринарией, статистикой и т.д.
Вместе с тем закон установил для земств четкую грань, назван¬ную позже «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их по¬мощники, второй - земские собрания и управы. Такое разграниче¬ние полномочий соблюдалось довольно жестко. Его придержива¬лись даже в том случае, если эта линия рассекала какое-либо ве¬домство или учреждение надвое. Так, например, случилось со шко¬лой: административный аппарат сохранил в своем ведении учеб¬ный процесс, а земствам поручили подготовку педагогических кад¬ров, строительство учебных зданий, обеспечение школ топливом и их финансирование.
Местное самоуправление и народное образование
Даже в условиях постоянных придирок властей и строгой регла¬ментации земства показали себя весьма жизнеспособной управлен¬ческой системой. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образо¬вания. По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельно¬сти образование ПОЛУЧИЛО лаже приоритетный характер. Расходы на него увеличивались из года в год. Если в 1878 г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, то в 1890 г. — 15,3, а в 1900 г. — 17,6%.
О том, какими темпами развивалась земская школа, свидетель¬ствует следующий факт: в Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 г. — их было уже 206. Земствам удалось со¬здать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действо¬вать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн. детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей. Им улучши¬ли условия работы, повысили заработную плату, сформировали до¬статочно высокое общественное мнение об авторитете учителя. Большинство школ получило свои собственные здания, которые в ряде мест сохранились до наших дней.
Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельд¬шерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания. Все это не замедлило сказаться на снижении смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 г. - 34, в 1907 г. - 28.
Земская статистика
Очень высокие результаты имела земская статистика. Она воз¬никла чуть позже самого земства как прямое следствие его деятельности. В соответствии с «Положением» земские учреждения полу¬чили право для покрытия расходов взимать специальный налог, именуемый земским сбором. Как известно, до отмены крепостного права обложение осуществлялось по душам, а земствам было разрешено взимать налог с имущества: земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов, торговых заведений и т.д. Между тем, когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало. В силу практической необходимости они создали специальную систему, которая занялась сбором этих данных, т.е. описанием и оценкой недвижимой собственности. Формировалась статистическая служба.
Первое статистическое бюро возникло в Херсонской губернии в 1875 г., на следующий год — в Черниговской. В начале 80-х гг. статистические бюро были учреждены еще в семи губерниях, в 1884 г. - в трех, в 1885 г. - в двух и в 1887 г. - в одной (Нижегородской) губернии. Однако во второй половине 80-х гг. в обстановке корректи¬ровки реформ именно статистика пострадала больше всего. Поставленная властями в невыносимые условия, она фактически пре¬кратила свое существование. Вплоть до середины 90-х гг. не было открыто ни одного статистического учреждения.
Прошло несколько лет, и само правительство почувствовало необ¬ходимость такой службы. Народное хозяйство настоятельно требова¬ло точных данных о самых различных процессах, прежде всего эконо¬мических. 18 июня 1899 г. специальный закон обязал губернские уп¬равы развернуть сеть статистических учреждений. Более того, прави¬тельство выделило дополнительные средства на земскую статистику.
После такого поворота в политике правительства масштабы ста¬тистических работ расширились и получили характер государст¬венного мероприятия. Складывалась разветвленная сеть статисти¬ческих учреждений с весьма квалифицированными штатными со¬трудниками. Должность статистика превратилась в дефицитную и высокооплачиваемую. Если в 70-е гг. XIX в. земских статистиков насчитывалось буквально единицы, то к концу 90-х гг. их было уже сотни, а вместе с помощниками (регистраторами и счетчиками) - тысячи. Только за два первых в истории статистики десятилетия было описано 3,5 млн. крестьянских дворов и 38 млн. десятин земли. Эти сведения уже тогда использовались не только в прикладных це¬лях, т.е. для определения земского сбора, но и в научных исследова¬ниях, посвященных пореформенной деревне. Именно в этой обла¬сти сформировалась мощная научная школа. Ее составили А. Чупров, Ю. Янсон, А. Фортунатов, Н. Карышов и др. Их работы зна¬ли и высоко ценили не только в России, но и за ее пределами.
Между тем деятельность земств в течение всех лет их существо¬вания протекала в сложных условиях. Создав земское самоуправле¬ние, правительство шаг за шагом его ограничивало. История земств чрезвычайно богата изданием различных государственных законов, циркуляров и разъяснений, принятых в связи с тем или иным их действием и нацеленных на то, чтобы ущемить их самостоятель¬ность и усилить зависимость от бюрократии. Особенно тщательно власти следили за общественно-политической деятельностью земств. Причина всего этого, по мнению В.И. Ленина, заключалась в том, что «всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с вы¬борным всесословным представительством».
Такие взаимоотношения между бюрократией и органами мест¬ного самоуправления неизбежно должны были породить земскую оппозицию к правительству. Она нарастала по мере усиления рево¬люционного движения сперва народников, а затем рабочих и крес¬тьян и достигла весьма высокого уровня в начале XX в.
Самофинансирование местного самоуправления
Что же позволяло земствам противостоять царской бюрократии и осуществлять разнообразную и достаточно эффективную работу? На их деятельности сказалось несколько благоприятных факторов. Прежде всего они действовали в привычных административно-тер¬риториальных рамках в границах уездов и губерний. Это давало им возможность ставить крупные проблемы, касавшиеся живших там людей, и получать необходимые материальные ресурсы для их ре¬шения.
Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием. Основную часть поступлений они получали от налогов на недвижимое имущество: земли, леса, доходные дома, фабрики, за¬воды. Однако главным объектом обложения оказались крестьян¬ские земли. Частновладельческие земли по качеству обычно были лучше надельных, но тем не менее из-за эгоистической политики гласных — дворян, получивших преобладание в земских собраниях, эти земли облагались более низкими налогами. К примеру, в 1885 г. с десятины помещичьей земли в виде земского сбора брали 12,9 ко¬пейки, а с надельной (крестьянской) — 17,7 копейки. Такая диспро¬порция в системе земских сборов сохранялась до Февральской ре¬волюции, хотя в целом суммарная величина налогов увеличивалась из года в год: в 1889 г. по 34 губерниям она составила 36 млн. руб., в 1890 г. - 48 млн., в 1900 г. - 88 млн., в 1911 г. - 188 млн., в 1912 г. - 220 млн. и.в.1913г. — 254 млн. руб. По тем временам это были солидные суммы, которые позволяли земцам достаточно эффективно решать большие и ответственные задачи.
Благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Несмотря на опеку бюрократии, земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру уп¬равления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это ни парадоксаль¬но, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной линией», которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцев, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.
И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земст¬ве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это — служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.
Реформы городского самоуправления
Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел при¬ступило к изменению городского управления. Согласно «Городово¬му положению» 1870 г. в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный - городская дума и исполни¬тельный — городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов, к которым относились владельцы различных торгово-промышленных заведений, домов и прочих доходных имуществ. Налогоплательщики — избиратели были разделены на три своеобразные курии по степени состоятельности (сумма уплачива¬емых налогов). Каждая курия избирала примерно равное число членов думы. Тем самым две трети членов городского самоуправле¬ния составляли представители крупных и средних налогоплатель¬щиков. Тогда в городах России не платила налогов значительная часть населения — рабочие, служащие, интеллигенция, прислуга и т.д., поэтому городское самоуправление было по существу органом власти буржуазии. В большинстве городов право избирать и быть избранными в городскую думу имело менее 10% населения.
Городские думы находились в прямом подчинении Сенату. Го¬родской голова, являясь председателем думы, одновременно воз¬главлял городскую управу. В крупных городах он утверждался ми¬нистром внутренних дел, в мелких — губернатором.
В функции нового городского самоуправления входили забота о благоустройстве городов: устройство и поддержание в порядке канализации, обеспечение противопожарных мер, а также органи¬зация функционирования учебных заведений и больниц. Город¬ские думы и управы устраивали рынки и базары, занимались раз¬витием местной торговли и промышленности. Они получили пра¬во собирать налоги с городской недвижимости, а также с торгово-промышленных заведений до 1% их размера. Деятельность город¬ских органов самоуправления позитивно влияла на развитие горо¬дов, но имела и существенные недостатки: слабый бюджет, пре¬имущественная забота о районе проживания городской верхушки и полное запустение рабочих окраин, безразличное отношение к бедноте.
Кто же занимал ведущие позиции в земском и городском само¬управлении? В земских собраниях - дворянство, в городских думах - верхушка городской буржуазии. По сравнению с последней представители земского дворянства проявили большую политическую и организационную активность. Из их среды в 1889 г. был сформирован институт земских начальников.
Земские начальники
Введение должности земских начальников диктовалось возрос¬шей необходимостью установления внешнего контроля над сель¬ским и волостным крестьянским управлением. Объяснялось это тем, что после отмены власти помещика над сельским обществом деревня попадала, как правило, в зависимость от местных «миро¬едов», допускавших злоупотребления и влиявших на решения сель¬ских сходов в своих корыстных целях.
Земские начальники призваны были хотя бы частично нейтра¬лизовать недостатки суда, произвол волостных старшин и писа¬рей над крестьянами. Их появление не означало восстановления власти помещиков, как это привычно трактовалось в историчес¬кой литературе. Земский начальник получил право отстранять от должности и наказывать волостных судей и должностных лиц за их злоупотребления. Мировые суды упразднялись. В целом закон 1889 г. о земских начальниках укрепил провинциальную админи¬страцию.
Попытки реформирования высшего эшелона власти
В целом судьба «великих реформ» вполне укладывается в рамки объективных условий и возможностей периода их проведения. И Александр II, и его единомышленники сделали то, что должно бы¬ло снять напряжение в обществе, повысить степень приспособляе¬мости государственного строя и политического курса к менявшей¬ся обстановке. Отсюда их предложения о реорганизации высшей исполнительной власти путем обсуждения наиболее сложных и спорных вопросов на совещаниях министров под председательст¬вом императора, о приглашениях в совещательные учреждения представителей буржуазии, о некоторой децентрализации деятель¬ности министров и др. Высшие государственные органы (Госсовет, Собственная его императорского величества канцелярия, Комитет министров, Совет министров, Сенат) стали более заметно реагиро¬вать на общественное мнение, на средства массовой информации, ставить в повестку дня вопросы предпринимательства. В государст¬венных органах и учреждениях увеличивался слой представителей крупной буржуазии, а в местном самоуправлении — квалифициро¬ванной молодежи недворянского происхождения.
2. Совершенствование системы государственного управления
Предложения по совершенствованию государственной машины поступали в основном из среды крупных государственных деяте¬лей. Так, министр внутренних дел П.А. Валуев посоветовал образо¬вать вместо Госсовета выборный совещательный орган с регулярно заседавшей верхней палатой и со съездом государственных гласных от земств, городов и окраинных регионов, имевшим совещатель¬ные функции. Предложение не было реализовано. Та же участь по¬стигла идею М.Т. Лорис-Меликова о введении народных предста¬вителей в комиссии Государственного совета. Столь явное проти¬водействие нововведениям объясняется не только обычным несо¬гласием оппонентов из числа других государственных деятелей (ВА. Долгоруков, В.Н. Панин и др.), но и опасением поколебать неограниченную власть монарха и тем самым нарушить первую статью Основных законов Российской империи.
Совет министров
Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов влас¬ти было создание в 1861 г. Совета министров в качестве нового сове¬щательного органа под председательством самого императора. В него вошли председатели Комитета министров и Государственного совета, министры и руководители главных управлений. Этот бли¬жайший к императору государственный орган в основном рассмат¬ривал вносимые монархом вопросы. Ему же принадлежала иници¬атива созыва Совета министров. Впрочем, право постановки во¬просов на обсуждение имели все члены Совета. Совет министров действовал до 1882 г. Он был нужен царю для усиления оперативно¬сти управления в обстановке реформ.
Государственный совет оставался высшим законосовещатель¬ным органом, поэтому вовремя «великих реформ» вел сложную ра¬боту по обсуждению и доработке проектов законов для последую¬щего утверждения императором. В эти годы Госсовет продемонст¬рировал заметную самостоятельность, позволяя себе обоснованные возражения императору. Например, большинство его членов было против законопроекта о земских начальниках, но Александр III его все же утвердил. Публичное рассмотрение законопроектов с неиз¬бежной оглаской их содержания и разногласий членов Совета ста¬ло одной из основных причин относительного снижения его роли по сравнению с более закрытыми институтами государства. После наивысшего подъема активности Госсовета в 60-70-е гг. XIX в. наступил период спада в его деятельности, и он стал местом «почет¬ной ссылки» высших сановников.
В годы реформ Государственный совет был не единственным звеном законодательной системы. Каждый законопроект, направ¬ляемый в Госсовет, проходил рассмотрение во втором отделении Собственной его императорского величества канцелярии, редакти¬ровался, рецензировался, а в некоторых случаях и создавался в этом отделении. Там же велась работа по переизданию законов Рос¬сии. После ликвидации второго и третьего отделений в 1882 г. были расширены функции первого отделения, особенно по заведованию личным составом чиновников и созданию соответствующих под¬разделений (Комитет о службе чинов гражданского ведомства и Инспекторский отдел).
Правительствующий Сенат
Формально после Госсовета стоял Правительствующий Сенат. В ходе реформ он тоже активизировал свою деятельность по судеб¬ному разбирательству особо важных дел. В 1872 г. при нем было со¬здано «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах», ставшее высшим судом по политическим делам. В Особом присутствии процесс был также состязательным, с участием сословных представителей — гу¬бернских и уездных предводителей дворянства, городских голов и т.д.
С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департамен¬ты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Однако некоторый либерализм Сената был нейтрали¬зован введением с 1878 г. в связи с известным делом о покушении В. Засулич на петербургского градоначальника Трепова и ее оправ¬данием военно-окружным судом, где такие дела рассматривали за¬крыто и весьма сурово.
Полиция. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. «Особого совещания для изыскания мер и лучшей охраны спокой¬ствия и безопасности в империи», которое координировало работу силовых министерств (внутренних дел, юстиции, военного, жан¬дармского отделения и учебных заведений). Оно также взяло на се¬бя своеобразное шефство над полицией, хотя работа в данном на¬правлении началась сразу после 1861 г. Так, отмена крепостного права вызвала необходимость усиления полицейской службы, прежде всего численного увеличения полиции. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. Уезд¬ный исправник вместо прежнего избрания его на дворянском со¬брании назначался Министерством внутренних дел. В 1878 г. в свя¬зи с ростом революционной активности народников ввели долж¬ность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи. Урядники, а их приходилось на уезд по не¬сколько десятков, значительно усилили полицейский контроль в стране. Вместе с земскими начальниками они добились заметного снижения злоупотреблений в крестьянском самоуправлении и ак¬тивизировали его деятельность.
Улучшился качественный состав полиции. Прежний способ ее комплектования из негодных для строевой службы солдат и унтер-офицеров был дополнен приемом на работу по контракту. Обязан¬ности полиции сужались до непосредственно полицейских функ¬ций (ранее полиция занималась следствием и была обязана следить за благоустройством местности). Полицейским повышалась зар¬плата, пенсии, расширялись льготы и т.д.
С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жан¬дармские управления были в каждой губернии. В связи с необходи¬мостью охраны транспорта создавались железнодорожные жан¬дармские управления. В городах с повышенной криминогенной обстановкой формировались жандармские части и подразделения.
И, наконец, после организованного членом исполкома «Народ¬ной воли» С. Халтуриным взрыва в цитадели самодержавия - Зим¬нем дворце в феврале 1880 г. была создана «Верховная распоряди¬тельная комиссия по охране государственного порядка и спокойст¬вия» со специальной задачей контроля за политическим следстви¬ем. Ей временно передали в подчинение III Отделение и Отдель¬ный корпус жандармов. Однако через несколько месяцев она пре¬кратила свою деятельность. Вся полиция перешла в состав МВД.
Министерства
В пореформенной России почти все министерства значительно расширили свои функции. Например, Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской рефор¬мы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, за¬ведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.
Министерство юстиции провело судебную реформу, а также по¬лучило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).
В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля. Действовавшее с 1839 г. Главное управление госконтроля Министерства финансов в начале 60-х гг. повысило свой статус, став ведомством с местными органами и расширенны¬ми правами по надзору за соблюдением и гласностью бюджета.
Само же Министерство финансов тоже добилось существенных результатов, увеличив бюджет за три десятилетия примерно в 4 ра¬за. Большие доходы оно получило от ликвидации порочной систе¬мы винных откупов и от обложения производства спиртных напит¬ков и некоторых других товаров акцизным сбором. В 1860 г. был со¬здан Государственный банк, занимавшийся кредитованием промышленной, торговой и другой деятельности.
В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью (свыше 30 тыс. верст к концу XIX в.).
Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а де¬партаменты преобразованы в главные управления, которые значи¬тельно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомст¬ва.
В других министерствах (морском, иностранных дел, народного просвещения и др.) изменения были сравнительно небольшими. В эти годы в основном уточнялись их функции, акцентировалось внимание на тех или иных организационных проблемах и т.д.
Всего в России в конце XIX в. насчитывалось около 15 минис¬терств и учреждений этого ранга.
В местном самоуправлении происходили изменения структуры, компетенции, функций органов и учреждений, которые в целом от¬ражали трансформацию государственной политики и обществен¬ной жизни. Наиболее существенным явились передача части функ¬ций местной администрации созданным в 1864 г. земствам; усиле¬ние власти губернаторов в административно-судебной сфере; распространение системы управления государственными крестьянами на все крестьянство, в том числе и освобожденное от крепостниче¬ства сходы, волостные правления и суды; появление губернских присутствий по различным делам, фабричных инспекций, военных округов и др.
Итоги «великих реформ»
Таким образом, за сравнительно короткое время в России были осуществлены вполне назревшие реформы, в известной мере дей¬ствительно «великие». Отбрасывалось старое, мешавшее, отжив¬шее. Государственные деятели, реформаторы ответственно подо¬шли к проблеме модернизации России, тщательно обсуждали предлагаемые проекты преобразований, просчитывали их возможные последствия. Необдуманное копирование чужого опыта и авантю¬ризм в реформаторстве тогда практически не имели шансов на ус¬пех. Осторожность и осмотрительность государственных мужей была серьезным препятствием на пути различных экспериментов. Предпосылки для замены самодержавия, опиравшегося на веками действовавшую государственную машину и местное самоуправле¬ние, тогда еще не созрели.
Однако, несмотря на серьезные усилия власти по модернизации страны, основные показатели ее развития в конце XIX в. остава¬лись низкими. Так, накануне восшествия на престол последнего российского царя Николая II в огромной стране в вузах обучалось только 25,2 тыс. человек и существовало лишь 340 гимназий, т.е., средних школ. Большинство населения не имело возможности для реализации интеллектуального потенциала.
Еще одним парадоксом пореформенной России, имевшей са¬мую большую территорию в мире, было малоземелье абсолютного большинства крестьян. В Европейской части России 155 личных собственников владели 16,2 млн. десятин земли, или 20% частного земельного фонда. Поэтому не удивительно, что вместо бурного восторга по поводу реформ преобладали недоумение, критика и усиливался революционизм. Реальность жизни волновала не только революционеров. Либералы тоже были не в восторге. Известный ученый и общественный деятель профессор Б.Н. Чичерин писал: «Казалось бы, что совершенные преобразования должны были поднять русскую жизнь на новую высоту, дать крылья слишком долго скованному народному духу. А между тем в действительности про¬изошло не то. Вместо подъема мы видим упадок и умственный, и нравственный, и отчасти материальный. Вместо нового благотвор¬ного порядка везде ощущается разлад. Повсюду неудовольствие, по¬всюду недоумение... Россия представляет какой-то хаос, среди ко¬торого решимость проявляют одни разрушительные элементы, которые с неслыханной дерзостью проводят свои замыслы», Б.Н. Чи¬черин не был противником реформ, но он не без основания считал, что их неблагоприятные результаты объяснялись чрезмерной быст¬ротой преобразований русского общества, потерей им равновесия. Сдержанное отношение к результатам реформ было характерно главным образом для тех людей, которые хорошо знали не фасад¬ную, а реальную картину жизни России. Так, по мнению популяр¬ного в те годы публициста С.Ф. Шарапова, «чинилась, подкраши¬валась и исправлялась внешняя оболочка народной жизни... При¬меривалось все новое и новое платье, а тем временем народ болел, его хозяйство гибло и разрушалось». Официальная Россия, продолжал он, «дивилась искренне тому, что все, даже самые лучшие на¬чинания... дают сплошь одни дурные, уродливые результаты». С.Ф. Шарапов видел не только благоприятные нововведения, но и усилившиеся обнищание и пьянство крестьян, быстрое внедрение в экономику иностранцев, ускоривших разграбление страны. «Сот¬ни тысяч чужеземцев, как паразиты, заползли и укрепились на зем¬ле, наживаясь в эпоху общего русского разорения» - писал он. На¬растание экономических и социальных проблем в жизни России требовало поиска более эффективной модели развития и государ¬ственного управления, способной создать условия для более пол¬ной реализации возможностей общества.
Контрольные вопросы
1. Назовите причины проведения реформ в 60—70-е гг. XIX в.
2. Раскройте сущность реформ.
3. Какие меры были приняты по совершенствованию государст¬венного управления?
4. Какое значение имели преобразования, проведенные Алек¬сандром II?
Рекомендуемая литература
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дорево¬люционной России. М., 1983.
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
Кара-Мурза С.Г., Курицын В.М., Чибиряев С.А. История Госу¬дарства и права России. М., 1998.
История государственного управления в России / Отв.ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д., 1999.
Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р.Г. Пихоя и П.Т. Тимофеева. М., 1999.
ГЛАВА 8
«КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-е гг.
Именно так назвала эти годы советская историография в тра¬диционной периодизации отечественной истории. Однако такое определение следует признать весьма условным. Во-первых, пото¬му что условно само понятие «контрреформ». История не разви¬вается строго прямолинейно, но она и не поворачивается вспять и даже если вновь проводимые реформы приходят в противоречие с предшествовавшими, они, тем не менее, являются звеном обще¬исторического процесса. Во-вторых, второе двадцатилетие в ис¬тории пореформенной России не соответствует столь однознач¬ной оценке. Бесспорно, что великие реформы 60—70-х гг. были приостановлены, были приняты реакционные меры, в том числе в области управления и структуры государственной власти, кото¬рые означали шаг назад по сравнению с ними и, главное, была от¬вергнута программа их дальнейшего развития. Но вместе с тем в 90-е гг. XIX в. Россия сделала большой шаг вперед в экономическом развитии, на «период контрреформ» пришелся самый мощ¬ный и длительный в истории царской России промышленный подъем. Имели место и определенные сдвиги в общественном развитии.
1. Начало эпохи «контрреформ»
Убийство Александра II. Взрыв 1 марта 1881 г. на Екатерининском канале в Санкт-Петербурге положил начало новой исторической эпохе. Причем перемена политического курса правительства была столь ра¬зительной, что определение «период контрреформ» появилось, с од¬ной стороны, как созвучное понятию «контрреволюция», а с другой, - отражало отношение к ней современников, на которых поворот произвел тяжелое впечатление и подчас рассматривался как катаст¬рофа. Выражая эти настроения А, Блок писал в поэме «Возмездие»:
«... грянул взрыв
С Екатеринина канала,
Все издалека предвещало,
Что час свершится роковой,
Что выпадет
Такая карта
И этот века час дневной —
Последний назван первым марта.»
А после «дневного часа» наступил «час ночной», пришел
«В ночь умозрительных понятий,
Матеръялистских малых дел,
Бессильных жалоб и проклятий,
Бескровных душ и слабых тел,
Век расшибенных лбов о стену,
Экономических доктрин,
Конгрессов, банков, федераций,
Застольных спичей, красных слов,
Век акций, рент и облигаций,
И малодейственных умов.»
Настали:
«В те годы дальние, глухие,
В сердцах царили сон и мгла:
Победоносцев над Россией
Простер совиные крыла...»
Блестящая характеристика противоречивой эпохи — века бан¬ков и федераций, облигаций и рент и над всем «совиные крыла» К.П. Победоносцева, обер-прокурора св. Синода.
Начало царствования Александра III
К.В. Победоносцев, воспитатель двух наследников престола, бу¬дущих императоров Александра III и Николая II, особым вниманием убитого царя не пользовался, но на вступившего на престол сво¬его воспитанника, особенно в начале царствования, имел большое влияние. Потом Александр III в нем несколько разочаровался. «Победоносцев отлично знает, что не надо, — говорил его соратник граф Е.Г. Строганов, — но не знает того, что надо». А его воспитан¬ник уже в конце царствования, в 1893 г., заметил, что «Победонос¬цев — отличный критик, но сам никогда ничего создать не может», а «одной критикой жить нельзя». Но когда Александр III был еще наследником, вокруг него сложилась группа противников реформ его отца. После 1 марта она пришла к власти, и ее лидер К.П. По¬бедоносцев стал символом наступившей эпохи сразу же после сво¬его первого в новом царствовании выступления 8 марта 1881 г.
Россия оставалась абсолютной, сословной монархией, и прави¬тельство стремилось сохранить и абсолютизм и сословный строй. Дворянство утрачивало свое главенствующее положение в эконо¬мике. Из 395 млн. десятин земли европейской России (в том числе 280 млн. десятин пригодны для сельскохозяйственного использова¬ния) 39,1% принадлежали государству, церкви и городам, 35,1% со¬ставляли надельные земли, 25,8% — земли частновладельческие. Из 101,7 млн. десятин частновладельческой земли 53,1 млн. принадле¬жали дворянам, 13,2 млн. находились в личном владении крестьян и 7,6 млн. — крестьянских обществ. 20,4 млн. десятин принадлежало различным группам городского населения. Сравнение приведен¬ных данных переписи 1905 г. с данными предыдущей переписи 1877—78 гг. показывает, что дворянское землевладение сократилось на 20 млн. десятин и его удельный вес упал с 19,2 до 13,4%. Кресть¬янское землевладение за эти годы, наоборот, выросло и в общем, включая надельное и частновладельческое, составляло примерно 2/3 всех обрабатываемых земель. К началу века крестьянские хо¬зяйства занимали в сельскохозяйственном производстве домини¬рующее положение, однако, именно мелкое крестьянское хозяйст¬во наиболее остро переживало мировой аграрный кризис 80-х гг., вызвавший падение цен на хлеб и сокращение его экспорта.
Из общей площади помещичьей и крестьянской земли 30% на¬ходилось в руках 1% землевладельцев. Большинство помещиков были потомственными дворянами. Доля поместного дворянства в составе привилегированного сословия российской империи сокра¬тилось, но еще оставалась достаточно высокой — 30-40%. Вместе с тем крупное землевладение постепенно утрачивало свой сугубо дворянский характер. К началу века около 1/3 крупных землевла¬дельцев составляли выходцы из купцов и крестьян. Одновременно росло дворянское предпринимательство. Крупные землевладельцы вкладывали свои капиталы в промышленные предприятия, акционерные общества, банки и железные дороги. Значительно увеличи¬лось число крупных предпринимателей. Если к началу 80-х гг. крупная буржуазия насчитывала примерно 800 тыс.- 1 млн. чело¬век, то к началу XX в. - уже 1,5 млн. Соответственно возросло вли¬яние купечества и промышленников в биржевых комитетах, воз¬никли влиятельные предпринимательские организации.
Дворянство, тем не менее, сохраняло свое привилегированное положение. Правительство состояло из дворян и высшей бюрокра¬тии, которая осуществляла власть абсолютизма в центре и на мес¬тах, формировала и проводила политику самодержавия, образовы¬вала особую группу господствующего сословия. Она не оставалась неизменной. В XIX в. в процессе перехода от феодального к капиталистическому хозяйству сановные верхи приобщались к накоп¬лению денежных богатств и, в отличие от поместного дворянства, проявляли заинтересованность в развитии товарно-денежных от¬ношений. Они должны были не только считаться с экономическим ростом страны, но порой и сами выступали проводниками полити¬ки насаждения капитализма «сверху».
Высокопоставленные чиновники с 70-х гг. активно участвовали в учредительстве частных железнодорожных компаний, акционер¬ных обществ, сами нередко возглавляли их в качестве директоров, членов правлений, владельцев контрольных пакетов акций. В 80-90-х гг. наблюдались переходы ведущих чиновников в правле¬ния крупных банков, промышленных предприятий, которым они ранее покровительствовали и, одновременно, обратные переходы - из финансовой и промышленной сферы на высшие государст¬венные посты.
Примером может служить И.А. Вышеградский, весьма значи¬тельная фигура и в ученом мире, и на правительственном небос¬клоне. Он был видным ученым, основоположником теории авто¬матического регулирования, инженером-механиком главного ар¬тиллерийского управления, профессором механики Петербургско¬го технологического института, одним из создателей основ конст¬руирования машин. Во второй половине 70-х гг. он вошел в правле¬ние Юго-Восточной железной дороги и Петербургского общества водопроводов. С 1888 по 1892 гг. занимал пост министра финансов, и его деятельность на этом посту была весьма успешной. Активно помогал предпринимателям товарищ министра, а затем министр финансов, академик, ректор Киевского университета, известный экономист Н.Х. Бунге, сторонник самодержавия и в то же время проведения более кардинальных реформ в деревне. К выходцам из безземельного дворянства относился и один из наиболее крупных реформаторов конца XIX - начала XX вв., первый в истории России премьер-министр С.Ю. Витте, который пришел в правительст¬во из управления железными дорогами, где проявил себя как та¬лантливый финансист. Так, в составе высшей бюрократии, заинте¬ресованной в предпринимательских делах, формировалась элита государственной власти. Она лучше понимала потребности обще¬ства, необходимость учитывать интересы буржуазии для расшире¬ния социальной опоры монархического строя и предлагала свои планы дальнейшего социально-экономического развития страны и модернизации государственного управления.
С самого начала реформы 60—70-х гг. оценивались не однознач¬но. Были две основные оценки. Одни считали, что реформы зашли слишком далеко, они угрожали основам монархии и их надо не только остановить, но и вернуть назад, на исходные позиции, вос¬становить «так, как было». Одним из главных лидеров этого движе¬ния в окружении Александра III и был К.П. Победоносцев.
Другая группа полагала и настаивала на том, что реформы не за¬вершены, их необходимо продолжить и расширить, в первую оче¬редь довести их до реформирования органов власти и государствен¬ного управления. Это направление современники связывали, прежде всего, с именем М.Т. Лорис-Меликова, последнего в царст¬вование Александра II министра внутренних дел. При этом надо иметь в виду, что правительства как объединенного, коллегиально¬го органа в России не было, и положение министра, его роль опре¬делялась отношением к нему императора, близостью ко двору. В большинстве случаев это был министр внутренних дел. Соратника¬ми М.Т. Лорис-Меликова были участники осуществления реформ 60—70-х гг. О.А. Милютин, А.А. Абаза и др. Борьба названных тен¬денций продолжалась в течение всего рассматриваемого периода и в обществе, и при дворе, и в высших правительственных кругах.
Открытое столкновение этих тенденций произошло сразу же после вступления на престол Александра III, и начало ему положи¬ло обсуждение проекта так называемой «конституции Лорис-Ме¬ликова».
«Конституция» Лорис-Меликова
В конце 70-х гг. ряд высших чиновников пришел к выводу, что «все наше государственное устройство требует коренной реформы снизу доверху». Таково было мнение О.А. Милютина. Сенатор П.А. Валуев в июле 1879 г. писал: «Чувствуется, что почва под нога¬ми зыблется, зданию угрожает опасность, но обыватели, как бы не замечают этого, и хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». О конституционных началах заговорил и Александр II, состоялось обсуждение записок П.А. Валуева и вели¬кого князя Константина Николаевича, в которых речь шла о воз¬можности допустить к участию в управлении государством с законо¬совещательными функциями представителей общества. Однако им¬ператор на решительные меры не пошел и, по мнению сторонников реформ, без потрясений более сильных, без нужды более крайней, чем нынешние потрясения и нужды, они приняты не будут.
Толчком к более активным решениям послужило очередное по¬кушение на Александра II в феврале 1880 г., когда прогремел подго¬товленный С.И. Халтуриным взрыв в резиденции императора — Зимнем дворце. Накануне М.Т. Лорис-Меликов, пока еще Харь¬ковский генерал-губернатор, докладывая царю о своей деятельнос¬ти, подчеркнул, что главное к чему он стремился, — это «строгое ка-рание и преследование зла не только совершенного, но и злоумыш¬ленного», и проведение мер, которые способствовали бы успокое¬нию благонадежных элементов в обществе и, охраняя законные их интересы, восстановили бы в них ослабевшее доверие и власть. На следующий день император объявил об образовании Верховной ко¬миссии и назначил Лорис-Меликова ее начальником.
Уже в апреле он представил царю доклад, в котором доказывал необходимость «непоколебимой строгости к злоумышленникам... и тесного сотрудничества с людьми благополучными», чтобы убе¬дить народ и образованную часть общества в дееспособности само¬державия и его готовности заботиться о народе. Начальник комис¬сии предлагал пересмотреть паспортную систему и облегчить пере¬селение крестьян из малоземельных губерний, установить отноше¬ния нанимателей с рабочими, т.е. ввести рабочее законодательство, обеспечить надлежащее руководство печатью, преобразовать гу¬бернские административные учреждения.
Летом 1880 г., когда активно действовали народовольцы, Лорис-Меликов предупреждал царя, что «проявление вредных социаль¬ных учений в нашем отечестве достигло таких размеров, при кото¬рых дальнейшее их развитие могло возбудить основательные опасе¬ния относительно сохранения в будущем не только общественного спокойствия, но даже существования государства». Он добился от¬ставки вызывавшего наибольшую неприязнь общества министра просвещения Д.А. Толстого и назначения товарищем министра фи¬нансов Н.Х. Бунге. Был поставлен вопрос об отмене выкупных пла¬тежей и подушной подати.
В основу программы Лорис-Меликова были положены две ос¬новные идеи. Во-первых, сотрудничество с либеральными кругами, перевод их из лагеря оппозиции в лагерь союзников по борьбе с ре¬волюционным движением. Формой такого сотрудничества должно было стать общегосударственное представительство, причем об этом говорилось в очень осторожной форме. Автор программы настоя¬тельно подчеркивал, что такая мера отнюдь не ведет к ослаблению самодержавия, а наоборот будет способствовать его укреплению. Подобные оговорки были вызваны тем, что несмотря на кризис в верхах, Александр II вовсе не стремился совершить крутой поворот в политике. Лорис-Меликов убеждал царя, и небезуспешно, в его необходимости. Во-вторых, облегчение положения крестьян, что должно было, с одной стороны, создать благоприятные условия для развития сельского хозяйства, а с другой, — ослабить недовольство деревни и удержать крестьян от участия в массовых выступлениях.
В августе 1880 г. Верховная комиссия была распущена, а Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Одновременно этим же указом императора было упразднено стяжавшую печальную сла¬ву III отделение собственной его императорского величества канце¬лярии, и корпус жандармов подчинен министру внутренних дел. Это означало, что в руках Лорис-Меликова оказалась сосредоточенной огромная власть, отчего это время современники и стали назы¬вать «диктатурой Лорис-Меликова». Заняв министерский пост, он опубликовал обращение к жителям столицы, в котором обещал «без малейшего послабления» наказывать за «преступные действия, по¬зорившие общество» и «оградить законные интересы его здраво¬мыслящей части». Министр заявил, что рассчитывает на поддержку общества, как «главную силу, могущую содействовать власти».
Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, Лорис-Ме¬ликов заверил их, что они получили возможность обсуждать меро¬приятия правительства, однако просил не волновать умы мечтани¬ями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставлен¬ными им законом и выяснять нужды и желания населения разных губерний. Результаты встречи не замедлили сказаться. Авторитет правительства Лорис-Меликова в глазах общества вырос.
Он имел основание утверждать в новом докладе Александру II, что политика в значительной мере «удовлетворяет внутреннее стремление благомысленной части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности власти».
Великие реформы остались «отчасти незаконченными», писал докладчик и предлагал для их завершения организовать две комис¬сии — административно-хозяйственную и финансовую — для об¬суждения законопроектов, которые затем будут рассматриваться общей комиссией из выборных представителей земств и городов, и лиц, назначенных правительством. Комиссия должна была соби¬раться на срок не более двух месяцев, и затем одобренный ею законопроект передавался в государственный совет, где уже лишних выборных представителей не было, а лишь приглашались 10—15 лиц, «обладавших особыми познаниями, опытностью и выдающи¬мися способностями». Видное место в программе занимал закон о печати, для разработки которого создавалась специальная комис¬сия. Закон должен был устранить вызывавший особое недовольст¬во цензурный произвол и ввести практику судебного разбиратель¬ства. Программа была рассчитана на 5—7 лет и должна была осуще¬ствляться при поддержке общества.
Проект Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром 17 февраля. Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «пред¬ставителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и об¬щей комиссии». К 1 марта 1881 г. было подготовлено правительст¬венное сообщение об их созыве и, обращаясь к великим князьям и наследникам, император заявил, что «сделан первый шаг к консти¬туции». Но сделан он не был. Бомба, брошенная в императорскую карету 1 марта 1881 г., гибель Александра I и приход к власти Алек¬сандра II круто повернули и курс государственной власти.
Уже 8 марта 1881 г. проект обращения был вынесен на заседание Совета министров. Оно началось с выступления графа С.Г. Строга¬нова, заявившего, что предложения Лорис-Меликова приведут к пе¬редаче власти из рук самодержавной монархии. Его слова были под¬хвачены Александром III, бросившим реплику, что «и я тоже опаса¬юсь, что это шаг к конституции». Затем на проект обрушился Победоносцев. Политику реформ, которая угрожала России введением конституции «по типу французских генеральных штатов», он объ¬явил несостоятельной. Реформы 60—70-х гг., по его словам, дали сво¬боду крестьянам, не установив над ними власть; земство — это гово¬рильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных - говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати. Фактически то, о чем говорил обер-прокурор святейшего Синода, было программой контрреформ. Недаром О.А. Милютин заметил в своем дневнике: «Многие из нас не могли скрыть нервно¬го вздрагивания от некоторых фраз этого реакционера». Несмотря на поддержку многих участников заседания, проект был отложен.
Однако Лорис-Меликов пользуясь тем, что по императорской формуле проект был не отвергнут, а отложен, предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он пред¬ставил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе уп¬равления было уделено особое внимание. Министр предлагал обес¬печить «единство правительства и программы внутренней полити¬ки», иными словами, создать «однородное правительство» для обсуждения в Совете министров важнейших государственных вопро¬сов и «привлечения общественных представителей к предваритель¬ной разработке и выполнению реформ». Этому коллегиальному правительству надлежало, по мнению автора, объединить полицей¬ские и жандармские органы в губерниях и подчинить их губернато¬рам; пересмотреть вопрос о земском и городском самоуправлении, расширив права местных городских и земских учреждений; отме¬нить подушную подать и ввести налоги на «всесословных», более справедливых основаниях. В целях совершенствования учебного процесса и развития грамотности предлагалось провести реформу высшей и средней школы, улучшить законодательство и печать.
Курс на укрепление самоуправления
Ответом на доклад был написанный Победоносцевым и опуб¬ликованный 29 апреля 1881 г. царский манифест о незыблемости са¬модержавия, гласивший, что новый император верит в силу и исти¬ну самодержавной власти и берется за выполнение долга самодер¬жавного правления. Любопытно, что за образец этого документа был взят декабрьский манифест 1825 г. Николая I. На следующий день Лорис-Меликов и вслед за ним и его соратники Абаза, Милю¬тин подали заявления об отставке, которые были приняты.
Отвергнутый проект конституцией был лишь в глазах императо¬ра и его окружения, практически он представлял собой попытку представителей либеральной части высшего чиновничества и об¬щества найти компромисс между обществом и государством. Пред¬ложенная программа имела комплексный характер и была рассчи¬тана на создание законосовещательного, представительного орга¬на, единого кабинета министров, проведение в жизнь ряда назрев¬ших социально-политических преобразований.
Но если проект не был конституцией, то его вполне можно счи¬тать реалистичным вариантом модернизации России, который го¬товился как альтернатива курсу, избранному Александром III и его приближенными. Он мог стать такой альтернативой политике Александра III — Победоносцева, но не стал. Однако главные идеи проекта не ушли с политической арены, и для предполагавшихся преобразований жизнь заставила в ту же эпоху контрреформ, хотя и с опозданием, их постепенно провести.
2. Промышленный подъем 80-90-х гг.
Незавершенность реформ 60—70-х гг. заключалась, прежде всего, в том, что экономические реформы не сопровождались реформами политическими, приведением системы власти и управления в соот¬ветствие с уровнем развития экономики и требованиями общества.
Развитие экономики
Экономика России в 80—90-х гг. успешно развивалась — Вели¬кая реформа 1861 г. дала мощный толчок промышленному разви¬тию страны. За 40 лет объем промышленной продукции вырос в 7 раз (для сравнения: во Франции в 2,5 раза, в Германии в 5 раз). Не¬смотря на то, что Россия по темпам роста опережала ведущие евро¬пейские страны, производство продукции на душу населения оста¬валось очень низким. Если в Англии на душу населения приходи¬лось 13,1 пуда чугуна, в США - 9,8, в Германии - 8,1, то в России лишь 1,04 пуда, хотя в России в отличие от Западной Европы, где в первую очередь развивалась легкая промышленность, объем произ¬водства рос за счет промышленности тяжелой. В общем, промыш¬ленное производство за 80-е гг. выросло на 36%, добыча угля к 1882 г. увеличилась в 2,5 раза, нефти - в 14 раз. Наиболее интенсивный промышленный подъем наступил в 1893 г. Добыча угля с 3,6 млн. т в 1892 г. поднялась до 11 млн. т в 1900 г., нефти соответственно с 1 млн. т до 2,9 млн. т, переработка хлопка увеличилась на 60%.
Огромный размах приняло железнодорожное строительство. Строилось в среднем 2,5 тыс. км в год, причем велось строительст¬во часто под гарантии государства достигавшие 89%. В 90-х гг. бы¬ло построено 40% железнодорожной сети России, за 20 лет она уве¬личилась на 25 тыс. км. Средства вкладывались за счет налогов и займов. Капиталовложения составили 11 млрд. руб. Половина инве¬стиций поступила из-за рубежа. Иностранный капитал в первую очередь вкладывался в южную металлургию, Донбасс, Бакинскую нефть. Большинство предприятий были акционерными. На их до¬лю к началу XX в. приходилось 1401 млн. руб., на долю предприя¬тий, находившихся в личном владении, — 631 млн. руб. Акциониро¬вание охватило большинство предприятий тяжелой промышленно¬сти и железные дороги. Они переходили в руки государства и ино¬странных компаний, однако доля иностранцев в буржуазной элите росла медленнее, чем доля иностранного капитала. Крупные пред¬приятия единоличных владельцев преобладали в основном в текс¬тильной промышленности.
Усиление позиций буржуазии
Промышленный подъем сопровождался численным ростом и усилением влияния российской буржуазии. В 80-90-х гг. вырос новый слой предпринимателей в сфере тяжелой промышленности, сформировавшийся за счет выходцев из мелкой буржуазии, беззе¬мельного дворянства, военных инженеров, путейцев, купцов и высшей бюрократии. Появились свои «железнодорожные короли» и банкиры. Характерным для этого слоя были неустойчивость состава и тесная связь с правительственными кругами. Государство охраня¬ло промышленные компании, порой спасало их от краха, в некото¬рых случаях прямо брало на себя обязанности синдиката. Примером может служить производство сахара. Объединение сахарозаводчи¬ков продержалось недолго, но когда оно рухнуло, правительство издало закон, по которому они были обязаны продавать свой товар на внутреннем рынке по правилам, по которым действовал сахарный синдикат. Возросла и численность наемных рабочих, возник, есте¬ственно, и новый для государства вопрос - о фабрично-заводском законодательстве. Бунге считал, что его отсутствие сдерживало про¬мышленное развитие страны. Россия в этом отношении отстала от Западной Европы на полстолетия и от правительства требовалось «установление лучшего порядка посредством издания законов, при¬мененных к современному развитию хозяйства».
В 1882 г. при Министерстве финансов для надзора за соблюдени¬ем фабрично-заводского законодательства была создана фабричная инспекция, а подконтрольные губернии разбиты на 9 округов. На инспекцию был возложен контроль за исполнением закона 1886 г., который регулировал отношения между владельцами и рабочими, в нем устанавливались правила найма и увольнения, условия оплаты труда и карательные меры за участие в стачках, угрозы в адрес адми¬нистрации, отказ от работы. Необходимость вмешательства госу¬дарства в отношения между работодателем и рабочим Бунге объяс¬нял тем, что прочным основанием силы и власти господствующих классов может быть лишь «благосостояние рабочего сословия». И задача фабрично-заводского законодательства — установление «бо¬лее тесной связи между интересами рабочих и фабрикантов».
Применительно к фабричной инспекции эта же мысль была вы¬сказана при ее реорганизации в 1894 г.: «фабричным инспекторам должны быть в одинаковой мере близки интересы как фабрикан¬тов, так и рабочих, - писал автор закона С.Ю. Витте, - ибо только в объединении этих интересов и в законосообразном понимании их заключается залог правильного хода фабрично-заводского дела». Функции инспекции расширялись: на нее был возложен техничес¬кий надзор за предприятиями. Конечно, фабрично-заводское зако¬нодательство было ограниченным, носило на себе отпечаток «по¬лицейского благоустройства», но это была новая функция государ¬ственного управления, дань времени и экономическому подъему.
Переход к протекционизму
Промышленный подъем, проходивший при прямом участии го¬сударства, дал весьма ощутимые результаты. Для этого периода ха¬рактерно нарастание вмешательства власти в решение экономиче¬ских народнохозяйственных проблем. Позиция правительства со¬ответствовала основному принципу российского консерватизма: государство — главная сила. Правительство проводило открыто протекционистскую политику и политику жесткого финансового контроля. Наиболее показательными в этом отношении являются железные дороги. Правительство взяло в свои руки тарифы желез¬нодорожных перевозок, ввело в 1885 г. единый для всех дорог же¬лезнодорожный устав, взяв, таким образом, под контроль частные железные дороги и активно выкупало их. Если в 80-х гг. «казенные» железные дороги составляли лишь 4%, то к началу 90-х гг. уже при¬мерно треть. Был создан департамент железнодорожных дел во гла¬ве с С. Ю. Витте, а к концу 90-х гг. «казне» принадлежало уже 2/3 всех железных дорог страны.
Финансовое положение империи
Другой сферой, управление которой власть стремилась сосредо¬точить в своих руках, были финансы. Министр финансов Вышнеградский, вводя систему государственного регулирования хлебных тарифов, провозгласил финансовое (и не только финансовое) кредо правительства: «Лишь государственной власти надлежит распоря¬жаться экономическими судьбами государства». Росла роль внешне¬го рынка. Правительство считало развитие хлебного экспорта одним из основных средств поддержки активного баланса внешней торгов¬ли и курса рубля. Министру, считавшему своей главной задачей со¬здание бездефицитного бюджета, принадлежала ставшая классичес¬кой фраза: «Сами не доедим, но вывезем». И вывозили: за 20 лет экс¬порт хлеба увеличился в полтора раза, с 287 до 444 млн. пудов в год.
Занявший после Вышнеградского пост министра финансов С.Ю. Витте завершил начатый им пересмотр таможенного законо¬дательства и повысил тарифы с 19% в 1881—1884 гг. до 33% в 1891-1900 гг. Доля России в мировой торговле составляла всего 3,5%, но она занимала седьмое место в мире. Первое принадлежало Великобритании - 18%, второе Германии - 11;, третье США - 10%. Внешнеторговый оборот России в 1897 г. составил 1 286 млн. руб. Введение новых тарифов преследовало две цели — создать благо¬приятные условия для российских производителей и пополнить го¬сударственную казну. Доходы таможни в 1903 г. выросли на 170%.
Важное значение для понимания бюджета имело введение в 1894 г. винной монополии. Свободная продажа водки была отменена и установлен государственный акцизный сбор 4,4 руб. с ведра. В пер¬вый же год винная монополия дала 25% бюджетных поступлений, а доход от косвенного обложения за 10 лет вырос на 50%. За счет полу¬ченной прибыли были выкуплены 7 тыс. частных железных дорог.
Протекционистская политика не исключала использование иностранного капитала. В 90-х гг. были получены два крупных зай¬ма во Франции, от банкирского дома Ротшильда. Новым было то, что появились целевые займы, которые направлялись на осуществ¬ление определенных проектов. Так был получен заем для строи¬тельства железной дороги Оренбург - Ташкент. Укрепление рос¬сийской валюты и создание более привлекательных условий для иностранных инвестиций способствовали реформе денежной сис¬темы — ее переводу на золотую основу. Ассигнации были приравне¬ны к золоту, обеспечивались золотом российской империи и сво¬бодно обменивались на золото в банках. Государственный долг Рос¬сии вырос. Из 12 млрд. руб., обращавшихся ценных бумаг, 1/3 со¬ставляли займы на строительство железных дорог, 16% - акции промышленных предприятий, 21% — земельные закладные, займы на «общегосударственные потребности». 60% находились внутри страны и 40% за границей. Но золотой запас на 113 млн. руб. превы¬шал массу обращавшихся бумажных денег.
С.Ю. Витте подчеркивал, что правительству необходимо выра¬ботать программу торгово-промышленной политики и неуклонно ее придерживаться. Протекционизм, совмещенный с притоком иностранного капитала, повышение косвенных налогов и были ча¬стями такой программы. Он признавал, что протекционизм озна¬чал недоплату за изделия внутреннего производства, но полагал, что великие задачи требуют великих жертв. В 1898 г. Витте писал Николаю II: «В жизни нашей страны понадобилось государствен¬ное вмешательство в самые разнообразные стороны общественной жизни, что коренным образом отличает ее от Англии... В Англии класс чиновников должен только направлять частную деятельность, в России же, кроме направления частной деятельности, он должен принимать непосредственное участие во многих отраслях общественно-хозяйственной деятельности».
Активизация государства в финансовой сфере требовала опре¬деленных организационных мер. Был установлен контроль за част¬ными банками. Для этой цели в министерстве финансов была обра¬зована общая канцелярия по кредитной части, пересмотрено поло¬жение о банках, принят закон о порядке ликвидации кредитных уч¬реждений. В 1875 г. вклады в сберкассы составляли всего 2% от вкладов в коммерческие банки, а к 1900 г. превысили их, хотя сум¬ма вкладов в банки и увеличилась.
Возросла роль государственного банка, который после введения золотого обращения стал эмиссионным в кредитовании народного хозяйства. Государственными были и учрежденные крестьянский (1882) и дворянский (1885) поземельные банки. Изменилась и роль самого Министерства финансов в системе управления.
С.Ю. Витте в 1900 г. предложил сосредоточить в нем все управ¬ление экономикой империи и поставить в равное положение с Ми¬нистерством иностранных дел и военным. В бытность его минист¬ром ведомство финансов при отсутствии правительства как колле¬гиального органа стало ведущим, оттеснив Министерство внутрен¬них дел. От него во многом зависело определение не только внут¬ренней, но и внешней политики.
Экономическая политика носила противоречивый характер. С одной стороны, железнодорожное строительство, создание тяжелой индустрии, рост банков свидетельствовали о промышленном подъ¬еме, о развитии капитализма. Казалось бы, управление экономикой способствовало этому, само тоже перестраивалось в этом направле¬нии. С другой, — происходило неуклонное и последовательное отстаивание системы государственного контроля и управления эконо¬микой, «структурой промышленного производства и финансовыми потоками», ограничение свободы предпринимательства, защита ин¬тересов дворянства и стремление укрепить сословную структуру об¬щества, консервация отсталых порядков, остатков феодальных от¬ношений в деревне. И если говорить о контрреформах или, как говорили, о политическом курсе после отставки Лорис-Меликова, «попятном движении», то это прежде всего относилось к сфере сельского хозяйства, социального развития деревни, к проблемам структуры и функций государственной власти и управления.
3. Попытки реформирования системы управления
«Положение об усиленной и чрезвычайной охране»
Во время диктатуры Лорис-Меликова в обществе сложилась об¬становка ожидания перемен в направлении либерализации, и сразу резко повернуть курс Александр III и его окружение не решились. 14 августа 1881 г. сменивший Лорис-Меликова министр внутренних дел граф Игнатьев издал «Положение об усиленной и чрезвычай¬ной охране», предоставлявшее администрации право издания обязательных постановлений, неисполнение которых каралось штра¬фом от 500 при усиленной до 3000 руб. при чрезвычайной охране, или арестом до трех месяцев. Местные власти могли высылать «не¬желательных лиц», закрывать предприятия, передавать дела не обычному, а военному суду. Они могли наложить арест на недвижи¬мость, приостановить периодическое издание, закрыть учебное за¬ведение. При министерстве было образовано Особое совещание, которое могло без суда и следствия выслать «нежелательное лицо» на 5 лет. Положение должно было действовать 3 года, однако впос¬ледствии его действие продлевалось вплоть до 1917г.
Проект созыва Земского Собора
Вместе с тем Игнатьев пытался как бы продолжить реформы 60—70-х гг. Он предложил созвать на основе прямых выборов от со¬словий — крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства — Земский Собор, который продемонстрировал бы «единение всех народов России с царем», а также отменить сословную подушную подать. Собор предполагалось созвать одновременно с коронацией Александра III. Завершением Собора должно было стать избрание комиссии из 30 — 40 членов, которой предстояло работать при Госу¬дарственном совета и рассматривать по поручению императора те или иные вопросы до их вынесения на Государственный совет. Был подготовлен Манифест о созыве Собора, который намечено было опубликовать 6 мая 1882 г. к 200-летию последнего Земского Собо¬ра.
Однако Игнатьев не пользовался таким влиянием как Лорис-Меликов, и то, что он предложил, не устраивало двор и консерва¬торов. Следует иметь в виду, что наряду с официальным правитель¬ством, а точнее при отсутствии такового как единого органа, с са¬мого начала рядом с ним появилось не официальное — обер-проку¬рора святейшего синода К.П. Победоносцева и редактора «Мос¬ковских ведомостей» М.Н. Каткова. Для них идея Земского Собора была неприемлема, хотя он не обладал даже законосовещательны¬ми функциями.
Проект реформы местного самоуправления
Осенью 1881 г. Игнатьев писал Александру III: «административное устройство, установленное при существовании крепостного права, оче¬видно, не может удовлетворять своему назначению». По его пред¬ложению была создана «Комиссия по проекту реформы местного самоуправления», названная по имени ее председателя комиссией М.Г. Каханова. Они должны были подготовить и повестку для Со¬бора с упором на проблемы местного самоуправления. Узнав о проекте Игнатьева, Победоносцев, по его словам «пришел в ужас и об¬рушился на него». Каханов считал, что проект станет «своеобраз¬ной российской конституцией», а Победоносцев, что «это будет ре¬волюция, гибель правительства». Негласное правительство одержа¬ло верх. Проект был отвергнут, Игнатьев на посту министра заме¬нен ДА. Толстым, комиссия Каханова вскоре распущена.
Усиление позиций дворянства
Консерваторы были против «всесословности» и в реформе госу¬дарственного управления видели попытку «оттолкнуть» в прошлое дворянство, которое, как они утверждали, «остается органической связью между престолом и народом». Оно должно оставаться гос¬подствующим сословием. Эта мысль очень четко прозвучала в речи Александра III на коронации. Обращаясь к волостным старшинам, он сказал: «следуйте советам и руководству ваших предводителей дворянства и не верьте вздорным и нелепым слухам и толкам о пе¬ределе земли, и тому подобное». Что касается положения крестьян¬ства, то с точки зрения консерваторов «никакое земельное устрой¬ство, никакое обеспечение наделом не в состоянии помешать тому естественному ходу развития, в силу которого одни крепнут и бога¬теют, а другие обречены на экономический застой, приводящий, мало помалу, к обезземеливанию даже при неотчуждаемости наде¬лов». Их пугали любые планы, нарушавшие существовавшее земле¬устройство, они предпочитали пустить дело на самотек, но это оз¬начало не трогать помещиков.
В то же время консерваторы понимали, что остановить прогрес¬сировавшее падение дворянства можно было лишь принудитель¬ными мерами. К этому было направлено и дворянское законода¬тельство, усилившее роль дворянства в управлении делами государ¬ства и общества, и аграрное законодательство, носившее антикрес¬тьянский, продворянский характер, что хорошо видно, в частнос¬ти, в законах о земстве.
Министр внутренних дел ДА. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах, видел их недостаток прежде всего в том, что они являлись органами, выбираемыми на «бессословном основании». Стремление сохранить дворянское землевладение и сословный характер монархии отразилось на со¬здании и деятельности Крестьянского и Дворянского поземельных банков. Крестьянский поземельный банк был учрежден в 1882 г. Формально он должен был помочь крестьянам в покупке земли, фактически, как писало проправительственное «Новое время», он был в то же время и банком помещичьим, так как при его посредстве помещики продавали те земли, которые могли обработать. Со¬здание крестьянского банка, утверждала газета «Дело», «не меняет уверенности, что скоро наступит дворянская эра». Удержать куп¬ленную землю крестьянину было не под силу, поскольку цена ее была слишком высока. В итоге число малоземельных помещиков уменьшилось.
Вскоре, в 1885 г. для поддержки помещиков был создан Дворян¬ский поземельный банк. В него могли закладываться только земли под относительно небольшие проценты. Если дворянский банк да¬вал своим клиентам кредит за 4,5% годовых, то крестьянский взи¬мал 6,5%. К1886 г. первый выдал ссуд на 69 млн. руб., второй - толь¬ко на 11 млн. Дворянство в это время составляло 1,2% населения и сельские сословия — 81,5%. Предложения министра финансов Н.Х. Бунге о создании «всесословного» банковского кредита было категорически отвергнуто. Сам Бунге, который видел в дворянстве «сословие вымирающее» и делал ставку на буржуазию, под давле¬нием Д.А. Толстого был заменен И.А. Вышнеградским. Это, одна¬ко, не означало крутого поворота в финансовой политике, по¬скольку новый министр был представителем «новой бюрократии», связанной с буржуазией.
Изменения в аграрной сфере
Еще до учреждения Крестьянского банка к концу 1881 г. был принят закон об обязательном выкупе земли и понижении выкуп¬ных платежей. На обязательный выкуп были переведены 1,5 млн. крестьянских семей (15% бывших помещичьих крестьян), выкуп¬ная сумма понизилась на 12 млн. руб. Но дальше пошла серия зако¬нов, связанных с И.Н. Дурново, пришедшим на смену Д.А. Толсто¬му. Их целью было закрепление дворянского землевладения, кон¬сервация патриархальных порядков в деревне.
Чтобы остановить измельчание на основе семейных разделов крестьянских хозяйств и порожденный им «дух своеволия и распу¬щенности», в 1886 г. был принят закон, в котором семья рассматри¬валась как «союз родственников, подчиняющихся главенству стар¬шего» и трудящихся на общую пользу. Если раньше для раздела былой «рабочей семьи» требовалось соглашение большинства сель¬ского схода, то теперь — 2/3 и обязательно согласие старшего в се¬мье. В это же время был принят закон о порядке найма рабочей си¬лы, вернувший помещикам «семейное положение над наемными рабочими». Вслед за этим 8 июля 1893 г. появился закон, не запрещавший переделов, однако лишь через 12 лет при обязательном со¬гласии схода, земского начальника и уездного съезда, т.е. был поставлен на грань полного запрещения. Следующий закон, приня¬тый в декабре этого же года ограничивал право крестьянина распо¬ряжаться надельной землей. Досрочный выкуп разрешался только с согласия общины, которая вовсе не была заинтересована в выда¬че подобных разрешений. Выкупленные земли могли передаваться только крестьянину, они не принимались в залог, т.е. под них кре¬дит получить было нельзя. Крестьяне были очень ограничены в своих гражданских правах, и даже С.Ю. Витте, в прошлом сторон¬ник общины, позже призывал Николая II превратить крестьянина из «полуперсоны в персону».
Земская и судебная «контрреформа»
К укреплению главенствующей роли дворянства, а также к тому, чтобы «приструнить земство» были направлены изменения поло¬жения о земских органах. В 1881 г. появилась записка А.Д. Тизухина «О преобразовании местного самоуправления и устройстве зем¬ских учреждений». Преобразование предполагалось осуществить на принципах сословности, отмены «выборного начала», подчине¬ния органов самоуправления государственной власти. Поскольку, по мнению автора, «народ утратил предание повиновения и поряд¬ка, и является нередко буйной толпой», чего не было, когда власть над крестьянами принадлежала членам «высшего служебного со¬словия», т.е. дворянству, следовало в какой-то форме восстановить эту власть. Для этого по последовавшему в 1889 г. закону был создан институт земских начальников. Они назначались из числа местных «поместных земских людей» - дворян и могли полностью распоря¬жаться жизнью деревни и личностью крестьянина. От него зависе¬ла и деятельность сельского схода. «Чего на сход ходить, когда на¬чальник решает», — рассуждали крестьяне.
Волостной суд как независимый от администрации орган был упразднен. Волостные мировые судьи назначались земским на¬чальником, приговор мог быть им приостановлен, а сами судьи от¬странены. Земский начальник мог наложить штраф до 6 руб. и под¬вергнуть аресту до трех суток. Включение в закон этого положения означало отступление от принципа разделения властей, который консерваторы отвергали. Под предлогом, что «народ русский разде¬ления власти не признает», они добивались подчинения судов ад¬министрации. К. П. Победоносцев категорически выступал против независимого суда. Суд должен служить крепким орудием государ¬ственной власти для сохранения закона, для поддержки основных начал управления и порядка. Издатель «Гражданина» князь В.П. Мещерский считал, что введение суда присяжных, несменяемости судей, неприкосновенности приговоров «отдает историчес¬ки святые, крепкие и здоровые прерогативы царской власти» в рас¬поряжение «разнузданной части общества». Предлагалось отме¬нить суд присяжных, отказаться от несменяемости судей и гласно¬сти судопроизводства.
Постепенно программа В.П. Мещерского была осуществлена. Сначала была ограничена деятельность суда присяжных, затем уч¬реждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с пра¬вом увольнения и перемещения судей, и, наконец, ограничены гласность и публичность судопроизводства. Судебные реформы яв¬но направлялись против разделения властей и на создание едино¬державия, которое наряду с сословностью являлось основным принципом управления пришедших к власти консерваторов.
Вступившее в силу в 1890 г. «Положение о земских учреждениях» усилило контроль над ними администрации, дало значительные пре¬имущества дворянству. Усилила роль дворянства и реформа город¬ского самоуправления. Избирательные права получили домовла¬дельцы, владельцы недвижимого имущества (от 300 до 3000 руб.). Гу¬бернские земские присутствия преобразовывались в присутствия по земским и городским делам, причем его представитель от города ут¬верждался администрацией. Ни одно решение городской думы не могло вступить в действие без разрешения губернского начальства. Надо добавить, что продолжая политику на укрепление положения дворянства, Николай II учредил в 1897 г. «Особое совещание по де¬лам дворянского сословия» и значительно ограничил возможность получения дворянства выходцам из других социальных слоев.
Законы о печати и высшей школе
Стремление подчинить все государственному управлению про¬ходит красной строкой через законы о печати и реформе высшей школы. Государственные органы получили право приостанавли¬вать издание после третьего предупреждения. Издатели были обя¬заны представить издание в цензуру к 11 ч. вечера накануне выхо¬да. Другой обязанностью издателя было сообщать Министерству внутренних дел имена авторов, печатавшихся под псевдонимами. Принятый в 1884 г. новый университетский устав лишил их автоно¬мии «с учетом религиозно-нравственного и патриотического на¬правления», ректор и деканы назначались министром. Начальником и полновластным распорядителем стал попечитель учебного округа, который имел право в чрезвычайных случаях превысить свою власть. Однако предотвратить студенческого движения устав не смог, а у профессуры обострил настроение оппозиционности к власти. К этой же серии законов можно отнести циркуляр минист¬ра просвещения М.Н. Делянова о регулировании состава учащихся средней школы, запрещавших «принимать в гимназии детей куче¬ров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т.п.».
Итоги «контрреформ»
Общим итогом ревизии реформ 60—70-х гг. стало создание ад¬министративных органов управления деревней; сведение к мини¬муму роли общественного самоуправления в земских и городских учреждениях, усиление контроля Министерства внутренних дел над ними; ограничение выборного начала при замещении должно¬стей; передача дел от судебных учреждений в ведение учреждений, находившихся в непосредственной связи с управленческой администрацией. Принятые законы должны были вернуть дворянству его положение в управлении государством и обществом, сохранить сословную структуру и самодержавие власти. Однако это не про¬изошло. Распространение консервативных идей их авторами было преувеличено, и полного поворота назад не получилось. Общество не позволило его совершить и даже в самом дворянстве усилились тенденции к всесословности.
4. Россия в начале 90-х гг.
Кризис внутренней политики
В 1891—1892 гг. Россию постиг голод, охвативший 29 из 97 гу¬берний и областей. От голода и эпидемии холеры умерли 500 тыс. человек. Из бюджета 1888-1890 гг. в 209,4 млн. руб., полученного в результате жесткой финансовой политики, 162,5 млн. руб. были из¬расходованы на помощь голодающим. Голод и неурожаи повторя¬лись неоднократно. Однако в данном случае его масштабы свиде¬тельствовали о серьезных социальных причинах трагедии. Голод свидетельствовал о кризисе внутренней политики Александра III и необходимости радикальных перемен не только в сфере экономи¬ческих отношений, но и в системе государственного управления.
В.Г. Короленко писал по поводу речи Александра III, обращен¬ной к Московскому дворянству в 1891 г. Она начиналась словами: «Слава богу десять лет прошло благополучно», 1891 и 1892 годы от¬мечены страшным голодом, описания которого потрясли людские сердца во всем мире. За голодом пришли холера с холерными бун¬тами, во время которых темная толпа убивала и сжигала живьем докторов и сиделок, в нее стреляли, затем десятки бунтовщиков закрытыми судами были приговорены к смертной казни. И именно в это время русский самодержец провозгласил «urbi et urbi», что в его стране все благополучно. Это значит, что между центром управле¬ния и народной жизнью прервались чувственные нервы; благопо¬лучие государства превратилось в благополучие полицейского уча¬стка». При этом, подчеркивал писатель, государь понятно был уве¬рен, что говорит правду.
Начало царствования Николая II
Новая попытка побудить правительство и императора вернуть¬ся к реформам в области управления государством была предпри¬нята в середине 90-х гг. В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай П. Либеральные круги надеялись, что с новым царствованием изменится и политика правительства. Оживился «земский конституционализм», последовали обращения губерн¬ских земств к императору: «От Николая II ждали не конституции, — писал один из будущих руководителей кадетской партии В.А. Мак¬лаков - ждали только прекращения реакции, возобновление линии шестидесятых годов, возвращения к либеральной программе». Шли всеподданнейшие адреса от дворянства, купечества, город¬ских дум и земских собраний.
Адреса земств ратовали за «единение царя с народом» путем «доступа голосов земств к престолу». Глава Московского губерн¬ского земства О.Н. Шипов писал в воспоминаниях, что губернские земские собрания в своих адресах писали о «желательности доверия власти к общественным учреждениям и совместной работы прави¬тельства и общественных сил», однако «ни в одном адресе не гово¬рилось об изменении существующего государственного строя». Это был тот же лозунг «народу мнение — царю власть». Но в то же вре¬мя становилось все более очевидным, что сохранение монархии без реформы системы управления, при которой царский двор фактиче¬ски заменял правительство, был и законодательной, и исполни¬тельной властью, невозможно. Поэтому все время возникал вопрос о каких-то, хотя бы законосовещательных органах.
Все надежды были рассеяны в первой же публичной речи Нико¬лая II 17 января 1895 г., написанной для своего воспитанника К.П. Победоносцевым, и обращенной к представителям дворян¬ских обществ, городов, казачьих войск, прибывших на его бракосо¬четание с Александрой Федоровной. На обращение Тверского зем¬ства, в котором была выражена робкая надежда, что «право отдельных лиц и права общественных учреждений будут незыблемо охра¬няемы» последовала достаточно резкая отповедь: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об учас¬тии представителей земств в делах внутреннего управления. Пусть все знают что я, посвящая все свои силы благу народному буду ох¬ранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охра¬нял их мой незабвенный покойный родитель».
Летом 1895 г. Николаем II была переделана записка недавно умершего Н.Х. Бунге, значительная часть которой была посвящена преобразованиям системы государственной власти. Он, в частнос¬ти, предлагал ежегодно вводить в Государственный совет двух пред¬ставителей от дворян и земских учреждений, привлекать экспертов с совещательным голосом и, хотя не ставил прямо вопроса объеди¬ненного правительства, считал необходимым обсуждать законо¬проекты в Совете министров. Губернатор, по мнению Бунге, дол¬жен быть не чиновником Министерства внутренних дел, а предста¬вителем центральной власти. Он рекомендовал создание некоего губернского совета из представителей Министерства внутренних дел, военного, финансов, государственного контроля, земских и городских учреждений и сельских сходов, иными словами создать объединенное правительство на губернском уровне и урегулиро¬вать соотношение местного и государственного начала в развитии духовных и материальных сил народа. Этот проект также был от¬вергнут.
Между тем вопрос становился все более насущным. Жизнь шла вперед, а административное управление оставалось неизменным, что обостряло нараставший кризис самодержавия. С.Ю. Витте, ми¬нистр финансов и будущий премьер-министр, считал, это общест¬венное движение достигло того уровня, когда его уже невозможно остановить. С.Ю. Витте прямо указывал на незавершенность ре¬форм 60-х гг. как причину кризиса: «Здание построено, а купол ос¬тался нетронутым», и подчеркивал, что на Западе самоуправление победило единовластие и необходимо в губерниях создать хозяйст¬венную систему более совершенную, чем земская, и правительство неспособно «держать организацию своей администрации на высо¬те современных нужд».
Витте поставил под сомнение политику Александра III и при¬звал вернуться к обсуждению проблем народного представительст¬ва, которая велась до манифеста 29 января 1881 г. Он видел в рефор¬ме управления, допуске к участию в нем общества, возможность предотвратить революцию, и даже главный его оппонент Н.В. Пле¬ве писал: «Запросы жизни уже перерастают существующие способы религиозно-правительственного и умственного воспитания. Сами способы управления обветшали и нуждаются в значительном улучшении». Но реформы по плечу только самодержавию, а разговоры о конституции должны быть пресечены.
Иной была позиция императора. «Теперь нужны не только твер¬дость и крутость и, поверьте, она явилась в моей душе», — писал Николай II В.П. Мещерскому, который участвовал в подготовке царского манифеста. И адресат неслучаен. Редактор «Гражданина» был уверен, что конституционализму в России «мешает сама Рос¬сия, ибо с первым днем конституции начнется конец единовластия, а конец самодержавия есть конец России». Доверие к власти еще не было исчерпано, и она могла более или менее безболезнен¬но реформировать управление. Однако «хозяину земли русской», как называл себя Николай II во время переписи 1897 г., не хватало прозорливости, чтобы понять необходимость перемен, и воли для их осуществления. «Помните, — говорил он в сентябре 1902 г., об¬ращаясь к волостным старшинам и сельским старостам пяти на¬дежных губерний России, — что богатеют не захватом чужого доб¬ра, а от честного труда, бережливости и жизни по законам божьим. Передайте в точности то, что я вам сейчас сказал своим односель¬чанам, а также и то, что действительные их нужды я не оставлю сво¬им попечением».
Попытки «усовершенствования» государственного порядка
Осенью 1902 г. министр внутренних дел Н.В. Плеве подал запи¬ску о необходимости преобразования губернского правления, в ко¬торой предлагал усилить власть губернаторов, увеличив их права по управлению и надзору за вверенными им губерниями, во-пер¬вых, и, во-вторых, упорядочив управление путем «объединения в едином органе местных коллективных установлений».
Между тем работа над манифестом завершилась. Его опублико¬вание было приурочено к 26 февраля 1903 г. — дню рождения Алек¬сандра III. Манифест «О предначертаниях и усовершенствованию государственного порядка» никаких радикальных мер не провоз¬глашал. Говорилось лишь о неуклонном выполнении уже действо¬вавших законов и предусматривалась реформа местной админист¬рации. Тем не менее опубликование манифеста в какой-то степени открывало путь для реформ управления. Была создана комиссия под председательством В.К. Плеве, которой предстояло определить способы губернского делопроизводства в едином центральном ор¬гане. На ее первом заседании было объявлено, что русское законо¬дательство последней четверти XIX в. признавало за губернатором право надзора, в то время как следовало бы «усилить его распоря¬дительную власть, приблизить его роль к типу губернатора екатерининского времени». Теперь это декларировалось как главная задача реформы.
Крестьянский вопрос
Под его председательством была создана и редакционная ко¬миссия по пересмотру законодательства о крестьянах, хотя ранее уже было образовано Особое совещание о нуждах сельскохозяйст¬венной промышленности во главе с С.Ю. Витте. Теперь крестьян¬ский вопрос перешел в сферу деятельности В.К. Плеве, начавшего работу Комиссии с предложения о реорганизации Крестьянского банка, который должен был, по его мнению, «препятствовать со¬зданию крупных хозяйств, приближающихся к фермерскому типу», для чего не допускать сосредоточение в одних руках более 150 деся¬тин. Комиссия В.К. Плеве одержала верх, и Особое совещание бы¬ло распущено Николаем II за то, что пыталось водворить в крестьянском хозяйстве «личную собственность».
Кризис системы управления
Выход манифеста, тем не менее, означал, что удержать без изме¬нения политический курс 80—90-х гг. крайне трудно. Даже К.П. Победоносцев понимал, что грядут перемены. «Никакая стра¬на в мире не в состоянии была избежать коренного переворота» и «вероятно и нас ожидает подобная же участь». Внутренняя полити¬ка этих лет, безусловно, задержала модернизацию системы управле¬ния. Россия являлась абсолютной монархией, не имевшей единого, коллективного правительства и одной из причин этого было пре¬вращение управления государством в «семейное дело» Романовых. Видное место занимала, по выражению некоторых историков, «ве¬ликокняжеская номенклатура». Великие князья занимали ведущие посты в военном ведомстве и других сферах. Александр Александ¬рович возглавлял морское ведомство, Сергей Александрович зани¬мал пост Московского генерал-губернатора, Владимир Александ¬рович командовал гвардией и был президентом Академии худо¬жеств. Сложившееся положение препятствовало созданию едино¬го, коллегиального правительства, поскольку создать его в этих ус¬ловиях было достаточно сложно.
Большую роль играло Министерство двора, в его составе был кабинет финансового и хозяйственного дела, в ведении которого находились так называемые «кабинетские земли», т.е. земли на Ал¬тае, в Забайкалье и Польше, принадлежавшие царской семье. Ми¬нистр двора входил в ближайшее окружение императора. Во многих случаях придворное окружение играло главную роль, отодвига¬ло правительство на второй план. Царь и его окружение рассматри¬вали Россию как свою вотчину и не были заинтересованы ни в уп¬разднении сословности, ни в разделении властей, а создание пра¬вительства во главе с премьером стало бы шагом к такому разделе¬нию. Позже Николай II вынужден был пойти на создание единого правительства во главе с премьер-министром для координации деятельности министерств и на привлечение представителей населе¬ния для участия в законодательной деятельности.
При отсутствии главы правительства каждый министр вел свою линию, подчас противоречившую линии другого министерства. Совет министров с 1882 г. не собирался, роль высшего администра¬тивного органа выполнял Комитет министров, рассматривавший разные дела, в том числе и проекты законодательных актов, отчеты губернаторов. Комитет министров, последним председателем кото¬рого перед ликвидацией был С.Ю. Витте, реально был лишь выс¬шим цензурным органом. Между тем радикальная модернизация управления настойчиво диктовалась и возросшей ролью государст¬ва в экономической жизни, и промышленным подъемом, и измене¬ниями в обществе, например, появлением на политической арене пришедших на смену разгромленной «Народной воли» политичес¬ких партий.
Место в правительстве того или иного министра в первую оче¬редь определялось расположением царя и близостью ко двору. Дол¬гое время главную роль играли министры внутренних дел. При Александре III произошла смена — она перешла к министру фи¬нансов. В этих условиях в высшей бюрократии борьба шла за влия¬ние на императора, за благосклонность двора, которая приводила к неустойчивости состава правительства.
Был создан огромный бюрократический аппарат. На протяже¬нии XIX в. чиновничий корпус увеличился в семь раз и к началу XX в. насчитывал 385 тыс. чиновников. Среди высшей бюрократии и верхов губернской администрации преобладали помещики-земле¬владельцы.
Опубликование манифеста «О предначертаниях и усовершенст¬вовании государственного порядка» было явлением значительным. Оно означало, что 90-е гг. «заключили в себя не один календарный смысл», завершился целый исторический период, десятилетие, вместившее в себя немало противоречий, и завершался он нарас¬тавшим кризисом самодержавной власти. Больше нельзя было иг¬норировать происшедшие перемены и возросшую социальную На¬пряженность в обществе. Модернизация системы управления стала и необходима, и неизбежна.
Контрольные вопросы
1. В чем сущность «конституции М.Т. Лорис-Меликова» и как развивалась борьба вокруг нее?
2. Как основные принципы российского консерватизма в уп¬равлении государством — сословность и единодержавие — отрази¬лись в дворянском и крестьянском законодательстве?
3. Как отразился промышленный подъем на отношении орга¬нов государственного управления к экономическим проблемам?
4. Какие реформы 60—70-х гг. подверглись ревизии и в чем ее сущность?
5. Что препятствовало созданию единого коллективного прави¬тельства?
6. Почему возник и как решался вопрос о создании представи¬тельных выборных органов в системе государственного управле¬ния?
7. Какова была реакция общества на смену царствования и по¬зиция правительства Николая II?
8. Как оценивали современники кризис системы управления на рубеже Х1Х-ХХ вв.?
Рекомендуемая литература
Власть и реформы. От самодержавия к Советской России. СПб., 1996.
Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000.
История СССР с древнейших времен до наших дней. XV. М., 1968.
Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.
Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 годов. М., 1964.
Щепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX ве¬ка. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981.
|
Главная