Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Кавказская академия государственной службы
Волгоградская академия государственной службы


ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Учебник

Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора, Р. Г. Пихои

Москва
Издательство РАГС
2001
Научно-редакционный Совет серии "Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"

Председатель Совета
Медведев ДА, первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ
Сопредседатель Совета
Егоров В.К., президент-ректор РАК
Члены Совета
Бойков В.Э. заведующий кафедрой РАК
Григорьев В.В. зам. министра по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций РФ
Демидов Ф.Д. проректор РАК
Игнатов В.Г. ректор Северо-кавказской Академии государственной службы
Кирпичников М.П. первый зам. министра промышленности, науки и технологии РФ, академик РАН
Мальцев В.Г. заведующий кафедрой РАК
Мерцалов А.А. ректор Орловской региональной Академии государственной службы
Месяц Г.А. вице-президент Российской академии наук, председатель ВАК
Михайлов В.А. заведующий кафедрой РАК
Никандров Н.Д. президент Российской академии образования
Степашин С.В. президент Российского книжного союза, председатель Счетной палаты РФ
Филиппов В.М. министр образования Рф
Фролов Г.Я. директор издательского центра РАК
Чубинский-Надеждин В.В. ректор Северо-Западной Академии государственной службы

Авторский коллектив:
Бодотина Н.Ю.— к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А.— д.и.н., проф.(главы 7,10); [Гусев К.В]- д.и.н., проф. (глава 8); Игнатов В.Г.- д.э.н., проф. (введение);
Малышева О.Г.- к.и.н., доцент (главы 4,9); Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф. (введение, главы 14,15,16);
Попов В.П.- д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М.- д.и.н., проф. (главы 1,2,3);
Семьянинов В.П.- д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А.- д.и.н., проф. (глава 16);
Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф. (глава 6);
Чернев А.Д.- д.н.н., проф. (главы 11,12)
Редакционная коллегия:
Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф., Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф., Малышева О.Г.- к.в.в., доц.

История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001. - 384 с.
В книге освещается исторический опыт государственного управления и местного самоуправления в России. Раскрыта роль высших, центральных и местных органов государственной власти в управлении страной, отражен многогранный, сложный и противоречивый процесс осуществления реформ государственного управления в России.
Рекомендовано Учебно-методическим советом РАГС для слушателей различных форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации, изучающих курсы: «История государственного управления в России» и «Отечественная история».
Издание соответствует государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования по специальности: «Государственное и муниципальное управление».

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................. 3
ГЛАВА I.
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА ........................13
ГЛАВА 2.
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ХР/-ХУ1 ВВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ .............. 27
ГЛАВА 3.
РОССИЯ В XVII В. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............. 53
ГЛАВА 4.
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В. ................78
ГЛАВА 5.
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ»
И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ ......... 100
ГЛАВА 6.
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В..126
ГЛАВА?.
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ ...... 150
ГЛАВА 8.
«КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-Е ГГ. ............................................ 167
ГЛАВА 9.
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ .... 193
ГЛАВА 10.
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА ........... 215
ГЛАВА И.
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 1917-1936 ГГ. .......... 245
ГЛАВА 12.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 ГГ. ........................................ 277
ГЛАВА 13.
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 ГГ.) ........ 299
ГЛАВА 14.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-Х ГГ.) .... 316
ГЛАВА 15.
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-Х - 80-Е ГГ.) ..................................... 338
ГЛАВА 16.
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЕЕ ИНСТИТУТОВ. 1989-2000 ГГ............ 355

ОГЛАВЛЕНИЕ .............................................. 375


ВВЕДЕНИЕ
Многие поколения россиян на просторах Евразии создали гигантскую страну с большим производственным, научным, культурным потенциалом, значительными природными и людскими ресурсами, что вызывает чувство законной гордости всех народов России. В управлении такой страной всегда играло большую роль государство. История российской государственности — это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России, преодоления периодически возникающих кризисов. Россия обладала своим собственным кризисным ритмом, происходившим по схеме: реформы — контрреформы — «смутное время» — возрождение «модернизированного» имперского комплекса. Российская империя имела ряд характерных особенностей в управлении, прежде всего, этатизм, то есть активное вмешательство государства в жизнь страны, в систему управления на всех его уровнях, а также патернализм, то есть официально провозглашенный курс государства на поддержку наиболее незащищенных слоев населения. Ее кризисы отличались необычной глубиной, продолжительностью и размахом. Попытка реформ зачастую была обречена, ибо патерна-листская первооснова российского имперства упорно не поддавалась рационализации. Идеологи имперства во все времена изобра¬жали ее как образцовую и самодостаточную. При этом российская империя характеризовалась как новая особая культура, она идентифицировалась с властью. Однако кризисы государства и общества повторялись, среди прочих их причин в истории России от Бориса Годунова до Бориса Ельцина неизменно повторялась несовместимость европейски образованных «верхов» и традиционалистских «низов» на решающем этапе модернизации1 (См.: Волобуев П.В., Булдаков В.Л. Октябрьская революция: новые подходы к изучению // Вопросы истории. 1996. №5 — 6. С. 30; Булдаков В.П. Переворот или кризис империи // Родина. 1992. № 10).
История России, ее государства - это исторический опыт наро¬да, его социальная память, которая циркулирует в обществе в виде монографий, брошюр и статей. В них содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.
Современная Россия вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной характер. Вопрос об укреплении российского государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни. В кризисные периоды своей истории народы обращаются и к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.
Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало народы вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес, на исходе столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.
Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ.
Среди многих причин этого чередования — особенности проведения реформ в России. Инициаторами их проведения были, как правило, высшие звенья государственного аппарата. Поэтому и сами реформы проводились бюрократическими методами.
По мере осуществления реформ нарастали противоречия внутри госаппарата - межведомственные, между различными уровнями государственной власти, внутри правящей элиты.
Общество в России, большая часть ее населения относились к реформам, инициированным властью, с недоверием и подозрения¬ми.
Это обстоятельство делало реформы неустойчивыми, контрреформы - неизбежными.
В государственном управлении в России проявились и особые черты характера ее народа, создавшего единую русскую культуру — культуру универсальную и терпимую к культуре других народов. Эта культура в своей основе была предана идее свободы личности.
Она отразила такие черты национального характера, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, кол¬лективизм. Однако проявлялась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По словам Д.СЛихачева, это и столица на самой границе огромной империи (уникальный случай в мировой истории); а что говорить о многочисленных монастырях, которые все время двигались дальше и дальше в леса и на острова к студеному морю, о стремлении русских внезапно отказаться от всех земных благ; желание довести все до границ возможного проявлялось в русском искусстве и философии1 (См.: Лихачев Д.С. О национальном характере русских // Вопросы философии. 1990. № 4. С. Зг 6.). Для русской общественной мысли свойственно ожидание «конца света» и связанными с ним идеями ответственности каждо¬го человека за все им сделанное и несделанное; размышления о месте России в мире и о том особом пути, который ей предназначен. В этом — отличие ее от мысли Запада2 (См.: Бердяев Н. Смысл истории. М., 1990. С. 3.). Изучение особенностей истории Российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее. По словам В.Н.Татищева, сподвижника Петра Великого, талантливого администратора и основателя исторической науки в России, «история учит о добре прилежать, а зла остерегаться».

Теоретические вопросы курса «История государственного управления России»
I. Государство — основной институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совме¬стную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Государство - центральный институт власти в обществе и концентрированное осуществление этой властью политики и управления.
Теория государства охватывает три группы проблем, связанных с единой основой происхождения, формирования и существования государства, а именно: общественной, классовой, политико-право¬вой и организационно-структурной основой государственной дея¬тельности3 (См.: Политология. Энциклопедический словарь. М.г 1993. С.65.) В зависимости от того, какая из этих проблем призна¬ется главной, сложились три подхода к изучению истории государ¬ственности: 1) подход политико-философский и политико-науч¬ный. Он идет от античной традиции, сохранился и развивается по сей день. Он рассматривает государство как средство решения «об¬щих дела» (республика) и регулирование отношений правительства (власти) и народа (общества), а также средство, обеспечивающее политическую жизнь самого народа и человека; 2) классовый под¬ход — как порождение раздела общества на классы и орудие классо¬вой борьбы. Согласно марксистской традиции, «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы дер¬жать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы»1 (Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 39. С. 75.); 3) подход правовой и организационно-структурный рассматривает государство как источник права и закона (юридическое государст¬во), организующее жизнь общества и деятельность самого государ¬ства и его структур в системе политических и общественных отно¬шений. На протяжении 1000-летней истории России актуализиро¬вался то один, то другой подход в изучении государственности, по¬скольку и государство на разных этапах развития страны было раз¬ным. Поэтому важнейшим требованием его изучения является конкретно-исторический подход.
В основе изучения истории самоуправления на Руси лежат не¬сколько исходных, ключевых методологических положений. Само¬управляемое общество является совокупностью множеств саморе¬гулируемых ассоциаций и общин. Практика самоуправления - не¬обходимая основа демократии: первоначальным источником влас¬ти является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а граждане, добровольно объединяющиеся на основе сво¬их «неотчужденных прав» и сами управляющие этими делами. На¬званные положения концепции самоуправляющегося общества впервые сформулировал французский ученый Токвиль (1805-1859 гг.)2 (См.: Жуков Ж., Куценко В. Местное самоуправление: что есть что // Диалог. 1995. № 3. С. 12.).
В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Общественная теория рассматривает самоуправление как самостоя¬тельное осуществление местным обществом своих общественных интересов (тогда как правительственные органы заведуют лишь го¬сударственными делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем государственного управления. Таким образом, местное общество слу¬жит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, основанная Р.Гнейстом и А.Штейном, была положена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX - начала XX вв. АД.Градовского и Н.М.Коркунова и других, которые рассматривали самоуправление как особую организацию государственного управления1 (См.: Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 1 — 3. СПб., 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1—2. СПб., 1914; Кокошкин Ф. Русское государственное право. Симферополь, 1918; и др.). Проблема не потеряла своей актуальности на пороге XXI в. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., в статье 6 определены не только собственные (самостоятельные полномочия местного самоуправления), но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осуществлять только совместно с органами государственной влас¬ти2 (См.: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации.» Федеральный закон от 28 августа 1995 г.). Исследователи отмечают некоторую «размытость и неопреде¬ленность в закреплении предметов ведения самоуправления», полагают, что «на законодательном уровне (если не на федеральном, то по крайней мере на уровне субъектов Федерации) должны быть четкочшределены и разграничены две сферы полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут (и должны) быть самостоятельно определены вопросы, в решении которых органы местного самоуправления могут лишь участвовать3 (См.: Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков А.В., Старостин АМ. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов н/Д., 1996. С. 34-35.).
Согласно взглядам ученого-государствоведа А.А. Кизеветтера, непосредственного участника политической борьбы в России в начале XX в., специфика самоуправления дооктябрьской 1917 г. России вытекает отчасти из ее гигантской территории, когда применение общественной самодеятельности в сфере управления проистекало из двоякого источника:
1. Из крайней скудости, слабосильности госаппарата, неспо¬собного охватить все стороны жизни (особенно отдаленных окраин, медвежьих углов). Изъятие вообще из сферы государственного управления местных окраин жизненного распорядка, бессознательный отказ власти от руководства этими сторонами, попадающими поэтому под исключительное воздействие обычая, самодеятельности и самопомощи населения на почве обычая.
2. Самодеятельность населения, проистекавшая из особенной зрелости государственного сознания, воплощаемого в данном правительственном устройстве, когда управленческие функции Российского государства разделяются на две группы:
а) осуществляемые центральными органами власти;
б) функции государства, которые целесообразнее и плодотворнее поручать органам общественного самоуправления1 (См.: Кизеветтер АЛ. Местное самоуправление в России. М., 1910.). Примером является крупнейшая казачья область — область Войска Донского, самоуправление которой регулировались специальными Положениями, утверждаемыми Государственным советом2 (См.: Положение об управлении Донского войска. СПб., 1891 и др.).
Ключевым положением является вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху российской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепен¬но изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в общественных и правительственных кругах участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. Великие реформы 60—80-х гг,XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостного права положили начало утверждению местного самоуправления на основе начал правопорядка3 (См.: Кизеветтер АЛ. Указ. соч.).
П. Вторым компонентом структуры методологии учебной дисциплины «История государственного управления в России» явля¬ются принципы исследования основных закономерностей возникновения и развития российской государственности на разных ее этапах. В основу учебного курса положены принципы объективности и историзма. Применяются и общенаучные методы, такие, как исторический, логический, проблемный, используются специально-исторические периодизации. Используется и классовый подход для характеристики позиции государства и государственных деятелей, особенно в условиях раскола населения на противоборствующие группировки. Применяется формационная теория как один из равноправных вариантов трактовки развития общества. Особое внимание уделено управленческой деятельности людей — незаурядных государственных деятелей, сыгравших большую, если не определяющую роль в ее истории. В этом ряду — Петр I, Александр I, Александр II. Особняком стоит известный мыслитель-реформатор М.М.Сперанский, многие его предложения по государственному и социальному устройству общества нашли применение значительно позже. В конце XIX — начале XX вв. свой вклад в реформирование государственного управления внесли С.Ю.Витте, П.А,Столыпин. В данном произведении дана современная оценка государственным деятелям послеоктябрьской (1917 г.) эпохи (В.ИЛенин, И.В.Ста¬лин, Н.СХрущев, Л.И.Брежнев, М.С.Горбачев, Б.Н.Ельцин). Их деятельность противоречива, что, впрочем, характерно и для представителей иных эпох. Таким образом, история российской государственности рассматривается в известном смысле и как одна из форм деятельности человека.
Продолжая анализ методологических принципов, положенных в основу данного учебного курса, необходимо подчеркнуть важ¬ность уже высказывавшейся точки зрения, что «историк вправе использовать любой теоретический инструментарий для анализа ис¬торического материала, если он дает объективное научное знание»1 (Семетикова А.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М., 1994. С. 31.).
III. Понятие категории как составной части методологии. В науке идет методологическая революция — уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершенным. Вспомним слова философа: если бы люди правильно употребляли значение слов, человечество избавилось бы от половины своих бед. Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки государственного управления. Понятия и категории, как известно, помогают сделать необходимые обобщения, закрепить достигнутые положения и выводы, перейти от эмпирических знаний к теоретическим. Центральной в методологии данной учебной дисциплины является категория государственного управления как целенаправленного организующего и регулирующего воздействия на общественные процессы.
Государственное управление — это целенаправленные действия государственных органов и служащих по планированию, организа¬ции, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Управление, особенно государственное, — сложное, многоплановое явление. С точки зрения теории и практики, это:
— умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;
— вид деятельности по руководству людьми и организациями;
— область человеческого знания, помогающего осуществлять эту деятельность;
— определенная категория государственных служащих, специальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению;
— специфический вид трудовой деятельности;
— комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функционирования;
— различные стороны отношений коллективов, включающие прямой обмен деятельностью между участниками труда, посредст¬вом различных экономических форм;
— сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;
— волевые отношения, предусматривающие определенные целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы1 (См.: Самков В.М. Интеллект и профессионализм государственного служащего. Екатеринбург, 1993. С. 23-24.).
Государственное управление — это прежде всего политическая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации управ¬ления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности системы управления задаются политическими деятелями и институтами. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, — и отдельного человека. Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономи¬ческих, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее структурами государственно-управленческих отношений являются прежде всего обобщенные структуры правовых отношений2 (См.: Политология. Энциклопедический словарь. М., 1994. С. 380.).
Определение понятия «власть» как воплощения политического господства и средства осуществления политики через систему госу¬дарственных органов3 (См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 230) поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» она становится проблематичной.
«Государственная власть» — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способность», «возможность».
Характерной особенностью российского опыта государственного управления стала незначительная роль традиций гражданского общества. Спецификой России стало отсутствие глубоких традиций городского самоуправления. В отечественной истории цемен¬тирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим. Традиционно довлею¬щими были в России позиции политико-административной элиты. Категория «элита» (в переводе с французского элита — это лучшее, отборное) используется в учебном курсе неоднократно для обозначения на том или ином этапе сформировавшейся команды специа¬листов по машине государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии1 (См.: Понеделков А.В. Элита. Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры. М.г 1995.).
Предмет и задачи учебного курса
Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учрежде¬ний (военные, судебные, полицейские, административные). Каж¬дое учреждение обеспечивает выполнение основных и не основных функций государства (поддержание порядка, защита Отече¬ства и охрана его границ, а также финансовая, хозяйственная и ре¬лигиозно-воспитательная). В государственном учреждении имеет¬ся организованная государством группа лиц (чиновников), госу¬дарственных служащих, которые выполняют государственные за¬дачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I. Ученые XIX в. определяли государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направ¬ленную к осуществлению определенной государственной задачи»2 (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1904. С. 400-401.). Данное определение признано правомерным и на исходе XX в.3 (См.: Понеделков А.В. Государственная служба: основные понятия, задачи, принципы организации и деятельности. Ростов н/Д., 1994.).
Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, именуются органами государства. Государственный аппарат пред¬ставляет собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов государственного механизма и соответствующих им уч¬реждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти - великому князю, царю, императору) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет Министров и т.д.); центральными являлись отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения) управления (прика¬зы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учрежде¬ний); местные органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т.д.) территориальные, в отдельных случаях «всерос¬сийские», но связанные «особенным» территориальным делением отдельных национальных окраин.
Предмет учебной дисциплины истории государственного уп¬равления в России — закономерности возникновения, развития и преобразования государства и его аппарата, всех элементов госу¬дарственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса
1. Изучение социально-экономических и политических пред¬посылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи.
2. Рассмотрение общего и особенного в развитии и Российско¬го государства, особенно специфики управления гигантской стра¬ной, в том числе ее окраинами.
3. Всестороннее рассмотрение реформ и контрреформ в облас¬ти государственного строительства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб.
4. Изучение истории государственной службы в России.
5. Рассмотрение истории самоуправления в России.
6. При необходимости рассматривается и роль правящих поли¬тических партий, Церкви, армии, полиции на разных этапах разви¬тия российской государственности.
7. Исторически достоверная характеристика государственных деятелей.

ГЛАВА I
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА

1. Государственность Киевской Руси
Начальный этап в истории российской государственности связан с образованием Древнерусского государства, известного также под названием Киевской Руси. Это крупнейшее в средневековой Европе государство, просуществовавшее с конца IX до середины XII вв., за¬нимало огромную территорию от Балтики до Черного моря и от Западного Буга до Волги. Ко времени образования государства указан¬ную территорию населяли многочисленные земледельческие племена восточных славян, а также десятки народов финского, балтского, тюркского и иранского происхождения. Отдельные восточнославянские племена объединялись в крупные политические и военные со¬юзы, упоминаемые в древнейшей летописи: поляне, древляне, дреговичи, словене, радимичи, вятичи и др. Поэтому одна из главных особенностей мировоззрения населения Киевской Руси — изначальное, можно сказать, генетическое, отсутствие племенного эгоизма, широкая распахнутость по отношению к другим языкам и народам.
В восточнославянских племенах государственная власть вырастала в условиях территориальных общин. Главное богатство — земля. Однако обилие лесов и неплодородные земли затрудняли земледелие. Сложный рельеф местности и множество болот делали непроходимыми дороги и не способствовали развитию торговли. Только сильная власть родовых старейшин могла преодолеть все эти трудности. Здесь и кроются глубокие истоки российского единодержавия, деспотизма и тотальности, жизненно необходимых в то далекое время и сохранявшихся многие века.
Образование Древнерусского государства
ВIX в. у восточных славян уже существовали внутренние предпо¬сылки для создания государственности. Родоплеменной строй нахо¬дился на стадии разложения. Верховным органом племени по-прежнему было вече - собрание всех его свободных членов. Но уже суще¬ствовала племенная знать в лице нескольких привилегированных родов, отличавшихся от массы общинников в социальном и имущест¬венном отношении. Из их среды вече выбирало вождей (князей) и старейшин. Ко времени образования государства уже существовали отдельные племенные княжения. Власть племенных князей опиралась на систему укрепления градо-поселений, некоторые из которых позднее превратились в настоящие феодальные города. Племенные княжения были еще догосударственными образованиями, а племен¬ные вожди еще не были князьями в подлинном смысле этого слова.
Существовали и внешние предпосылки, способствовавшие со¬зданию государства у восточных славян. Бескрайние степи, прости¬равшиеся между Черным морем и лесной полосой Русской равнины, издавна были торной дорогой в Европу для воинственных ко¬чевников, орды которых раз в полтора-два столетия исторгала Азия. Многие кочевые племена пытались закрепиться на этих землях, но оседлые славяне-земледельцы готовы были упорно отстаивать плодородную пашню, дававшую огромные урожаи. Постоянная борьба с кочевниками способствовала объединению восточнославянских племен в древнерусскую народность. По сути Киевская держава сложилась в борьбе с внешними врагами и в дальнейшем стала поистине «формой выживания» в постоянной борьбе со Степью.
В 882 г. согласно летописи, новгородский князь Олег, предварительно заняв Смоленск и Любеч, овладел Киевом и провозгласил его столицей своего государства. «Се буди мати градом русьским, — вложил летописец слова в уста Олега. Сам же Олег стал титуловать¬ся великим князем. Таким образом, 882 г., когда под властью одного князя объединилась Северная Русь (Новгород) и Южная Русь (Ки¬ев), стал поворотным в судьбах восточных славян. Объединение двух важнейших центров по великому водному пути «из варяг в гре¬ки» дало Олегу возможность приступить к подчинению своей влас¬ти прочих восточнославянских земель. Так начался длительный процесс консолидации отдельных племенных княжений восточных славян в единое государство.
Высшая политическая власть в Киевской Руси была представле¬на великим князем. Он выступал как законодатель, военный вождь, верховный администратор и верховный судья. Со времен первых русских князей, известных по летописям, Рюрика и Олега, княжеская власть становилась индивидуально наследственной, и это при¬давало ей легитимность в глазах современников. Утверждалась мысль об избранности людей, принадлежавших к княжескому роду. Постепенно власть князя стала восприниматься как власть государственная. К исходу X столетия Киевское государство приобретало черты раннефеодальной монархии. Огромное значение имело принятие Русью христианства. Церковь укрепляла авторитет князя, рассматривая ею власть как богоданную. В 996 г. собор русских епископов торжественно заявил князю Владимиру Святославичу: «Ты поставлен еси от Бога на казнь злым, а добрым на милованье».
Начальные этапы складывания системы государственного управления
Опорой власти киевских князей была дружина. В родоплеменном обществе дружина если и существовала, то не на постоянной основе, а лишь для одноразового набега на соседей. В руках же киевского князя она стала средством принуждения и управления, взимания да¬ни, защиты собственных интересов и населения страны от врагов.
Дружина проживала на княжеском дворе в особом помещении - гриднице — и находилась на полном содержании князя. В среде дружинников были значительные различия по положению. Старшая дружина, состоявшая из богатых и знатных людей, носила название «бояр», «мужей». Младщая дружина называлась «гриди», «гридь», «гридьба», а также «отроки», «детские», «дети боярские». Возраст при этом не имел значения, «отроком» мог быть и очень старый че¬ловек. Старшая дружина участвовала в совещаниях с князем, и ее мнение имело большой вес при первых князьях. Они могли лишь убеждать дружину, но не приказывать ей. Из членов дружины состоял в течение долгого времени примитивный аппарат управления.
Известно, что из трех форм или ветвей государственной власти — законодательство, управление, правосудие — управление является самой древней и самой развитой формой. На заре древнерусской государственности земли присоединяемых к Киеву племен окняжались прежде всего путем распространения на них систем сбора дани и создания на местах опорных пунктов центральной власти. Вместе с дружиной князь ходил «в полюдье» — так назывались походы за сбором дани. Первоначально дань собиралась главным образом мехами, а в XI в. уже преобладали деньги. Долгое время дань оставалась, как правило, ненормированной. Размер ее подчас ис¬пользовался князем как средство экономического и политического давления на непокорных. Если средств у князя не хватало, населе¬ние облагалось экстренными поборами.
Постепенно дань приобретала во всем государстве характер постоянной податной повинности. Для более или менее регулярного собирания податей были установлены «погосты» и «становища», т.е. места, куда съезжались сборщики и плательщики. Это были по сути административные округа. Были введены также «уставы и уроки», определявшие размеры и места сбора дани. В XI в. появились особые чиновники по сбору дани — «даныцики».
Дань-подать в руках князей и дружинников превращалась в товар и шла главным образом за границу (прежде всего в Византию), частью же — на вооружение дружины и другие нужды государства.
Из числа старших дружинников князь назначал посадников в отдельные центры своего государства. Посадник представлял собой административную власть: собирал дань, судебные и торговые пошлины, вершил суд. Часть собираемых средств шла на содержание посадника и его дружины. Кроме даней-податей население облагалось и рядом натуральных повинностей (военной и подводной), участвовало в постройке и ремонте укреплений.
В Х-Х1 вв. существовала и практика так называемых «кормлений», когда князь даровал своему вассалу право сбора дани (или части ее) в свою пользу той или иной волости без владения самой волостью.
При князьях и посадниках имелись тиуны — агенты, выполняв¬шие различные функции. Обычно тиуны назначались из дворовых слуг князя. Они заведовали княжеским хозяйством на селах и на княжеском дворе и в зависимости от этого назывались «тиуны сельские» и «тиуны дворские». Помимо обязанностей приказчиков, они присутствовали на суде князя или посадника. Нередко они замещали их на суде, т.е. выполняли функции судей низшей степени.
Существовали и другие должностные лица: мытники, взимающие «мыть» (торговую пошлину), вирники, собирающие «виры» (судебные штрафы за убийство человека) и «продажи» (штрафы за другие виды преступлений). Пошлину за продажу лошадей («пятно») собирали пятенщики.
Деятельность княжеской власти и ее представителей на местах еще не вполне заменяла деятельность крестьянских общин-миров, с глубокой древности привыкших выполнять судебные, админист¬ративные и финансовые функции. Общинные порядки были при¬способлены к требованиям государства. Община, например, была обязана разыскивать убийц и воров (в противном случае ей грози¬ли высокие штрафы), судебные дела разбирались только в присут¬ствии представителей крестьян.
Войско набиралось из населения по мере надобности. Собира¬лось оно из всех частей Киевского государства. Дружинники обычно были конные, войско - пешее. Оружием должен был снабжать князь. Из старших дружинников князь назначал и военачальников -воевод и тысяцких. В распоряжении князя был также флот - не толь¬ко речной, но и морской. Киевский летописец сообщает о морских подходах на черноморские берега Византии и в Каспийское море.
Русская Правда
В своей практике управления и суда князья опирались на обычное право — неписаное народное право славян, так называемый «закон Русский». Древнейший текст записанного русского права под названием «Русская Правда» появился в начале XI в. в правле¬ние князя Ярослава Мудрого. Позднее преемники Ярослава дополнили его новыми статьями. «Русская Правда» включала статьи за¬конов как гражданских, так и уголовных. Она устанавливала судопроизводство, определяла наказания за те или иные проступки и преступления. В отличие от сводов законов других стран тогдашнего христианского мира «Русская Правда» не знала применения пыток и телесных наказаний, но казнь за наиболее тяжкие преступления существовала. Попутно заметим, что впервые в истории Руси за отмену смертной казни как вида наказания вообще, даже за самые тяжкие преступления, высказался внук Ярослава Мудрого Владимир Мономах. Правда, это не нашло отражения в законодательстве его времени. Что касается наказаний, отразившихся в «Русской Правде», то в основном это были денежные штрафы, размеры ко¬торых зависели от тяжести проступка и от социального положения пострадавшего. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал кров¬ную месть, распространенную тогда в обществе. По меткой оценке Н.М.Карамзина, «Правда Ярослава» утверждала личную безопас¬ность и права на собственность каждого из подданных князя.
Церковь
Особое место в Киевском государстве занимала церковь — вли¬ятельная не только в духовном, но и в политическом отношении организация. Во главе ее стоял поставляемый (назначаемый) пат¬риархом Константинопольским митрополит Киевский. В городах были поставлены подчиненные митрополиту епископы (а в некоторых землях архиепископы). Они руководили обширными цер-ковно-административными округами - епархиями. Причты церк¬вей и братия монастырей подчинялись своему епископу, а через не¬го митрополиту. Таким образом, власть митрополита простиралась на всю Русь и объединяла все духовенство страны. Русская церковь была тесно связана с константинопольской патриархией и до 1448 г. формально подчинялась ее юрисдикции.
Признав христианство государственной религией, светская власть позаботилась о материальном обеспечении церковной организации. По распоряжению князя Владимира Святославича в конце X века в церковную казну ежегодно передавалась десятая часть всех княжес¬ких доходов — десятина. Так продолжалось до середины XII в. С раз¬витием феодального землевладения взамен десятины государство предоставило церкви ряд постоянных источников дохода. Среди них важнейшим было право собственности на обширные территории — «вотчины», которое позволяло получать подати и налагать опреде¬ленные повинности на крестьян, живших на этих землях. Для укреп¬ления материального положения церкви государство освободило свя¬щеннослужителей и их имущество от налогов и повинностей.
В конце X в. церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера. Под юрисдикцией церкви находился особый класс лиц, который повиновался не князю, а церкви: иерархи, священники, монахи, церковнослужители; лица, призреваемые церковью — старые, увечные, больные; изгои (т.е. лица, потерявшие права гражданского состояния, оказавшиеся вне своего сословия); лица, зависимые от церкви — холопы («челядь»), перешедшие в дар церкви от светских владельцев.
Вечевой строй
В Древнерусском государстве сохранилось вече — народное собрание, в котором участвовало все взрослое население города, а иногда и жители пригородов и даже деревень. Одной из его функций было комплектование народного ополчения и выборы его предводителей — тысяцкого, сотских, десятских. Со временем ты-сяцкий уже назначался князем из своих приближенных. Весь строй Киевского государства, характер власти князя и окружающей его знати исключали возможность систематического функционирования народных собраний. В XI—XII вв. все случаи упоминания вече¬вых собраний в летописях связаны с исключительными ситуациями, когда в результате военной угрозы, стихийных бедствий или длительного голода администрация оказывалась не в состоянии контролировать положение. Исключение из этого правила составляли только Новгород с его «пригородом» Псковом и в какой-то степени Полоцк. Здесь вече сохранило свою силу и стало со време¬нем одним из неотъемлемых атрибутов феодальной республики (Новгород и Псков).
Таким образом, система государственного управления Руси в XI в. была представлена следующим образом:
• великий князь;
• князья «иже по городам» (как правило, дети или родственни¬ки великого князя, посланные туда по его воле);
• старшая дружина («бояре») — советники князя;
• младшая дружина («отроки», «детские») — сборщики дани-по¬дати и судебных штрафов.
Политическое единство Руси XI — первой половины XII вв. бы¬ло обусловлено сохранявшимся единством господствовавшего слоя — дружины, объединявшейся вокруг князя и существовавшей, главным образом, за счет сбора дани и судебных штрафов.

2. Государственность периода феодальной раздробленности

Особенности государственного управления в условиях раздробленности
Со второй половины XI в. отчетливо определились новые тенден¬ции в социально-экономическом и политическом развитии русских земель, которые столетие спустя открыли новый этап в истории рус¬ской государственности — эпоху феодальной раздробленности.
Эти новые тенденции были связаны с появлением вотчин — ча¬стных крупных земельных владений, принадлежавших, как прави¬ло, боярам.
Вотчинники - бояре - владели пахотными землями, табунами коней, стадами коров, домашней птицей. Частью собственности боярина были и несвободные работники (рабы - челядь, холопы). В зависимость от бояр попадали и свободные люди. Таковыми были, например, «рядовичи», заключавшие договор («ряд»), на основании которого они работали на хозяина. Разновидностью «рядовичей» были «закупы», обязанные отработать хозяину «купу» — долг.
Отныне бояре перестали зависеть от князя. Получая регулярные доходы от вотчины, они уже не нуждались в дани, а потому не торопились отправляться за князем в поход. Не дань, а земля, обраба¬тываемая трудом зависимых от бояр людей, стала главной ценностью. Боярин не хотел отрывать своих смердов от пашни не только ради дальних походов, но иногда даже ради защиты страны от нашествий кочевников, если они прямо не задевали его владений. Не нужна была княжеская дружина и для усмирения и подчинения зависимых людей. У боярина был собственный «аппарат подавления»: боярский тиун (управитель хозяйства), а также старосты, боярские холопы, обслуживавшие боярский двор.
С князем оставалась младшая дружина. Это была не только военная сила, но и часть государственного аппарата, лично зависимая от князя. Ей поручалось собирать судебные штрафы, налоги. Собиравшиеся от имени князя, они были основным источником существования младших дружинников, которые нуждались в князе и «кормились» его милостью.
На рубеже XI—XII вв. наметились первые противоречия между боярством и младшей дружиной. Интересы боярства, оказавшегося связанным со своими вотчинами, часто не совпадали с княжескими. Землевладельцы-феодалы, которые приобрели благодаря своему богатству большую политическую силу, стремились к независимости от центральной власти, оказывали давление на местных князей, дабы решать по собственному усмотрению вопросы внутренней и даже внешней политики.
Между тем этому препятствовал сам характер княжеской власти. Дело в том, что со времен Ярослава Мудрого на Руси действовала система замещения княжеских престолов по принципу родового старей¬шинства. Русь мыслилась как общее родовое владение Рюриковичей, а это означало право каждого члена семейства на временное владение определенной частью земли по очереди старшинства. В условиях отсутствия минимальной стабильности политической жизни и неза¬крепленности земельных владений князья часто перемещались из одной волости в другую. Они были проходными фигурами для населе¬ния определенной местности. Княжеская дружина, приходившая вместе с князем, лишь собирала дань и налоги с населения, нисколько не беспокоясь о будущем. Выдающийся русский историк В.О.Ключевский писал: «Постоянное передвижение князей со стола на стол и со¬провождавшие его споры роняли земский авторитет князя. Князь не прикреплялся к месту владения, к тому или иному столу ни династи¬ческими, ни даже личными связями. Он приходил и скоро уходил, был политической случайностью для области, блуждающей кометой».
Социально-экономический прогресс общества в XI—XII вв., подъем земледелия, скотоводства, ремесла и промыслов, развитие внутренней и внешней торговли способствовали росту и укреплению отдельных земель и княжеств Древнерусского государства. Шел рост городов, оживлялась вечевая жизнь, горожане активно боролись за городские вольности и играли важную роль в политических делах. Для социально-экономического развития на местах уже не нужны были огромные масштабы государства в целом.
Происходили изменения и в княжеской среде. Практика родового старейшинства при замещении престолов уже не удовлетворяла разросшийся к XII в. род Рюриковичей. Не было четкого порядка ни в распределении уделов, ни в их наследовании. Каждая ветвь рода — Изяславичи, Святославичи, Игоревичи и т.д. - могла считать себя ущемленной и требовать передела княжений в свою пользу. Все труднее устанавливалось родовое старейшинство. Генеалогически дядя старше племянника, между тем не раз случалось, что физически племянник был старше дяди. Все это рождало княжеские междоусобицы. Набирал силу «отчинный» принцип наследования от отца к сыну. Таким образом, каждый князь превращался из наместника, готового ос¬тавить свой удел, в постоянного и наследственного его обладателя, а Русь становилась территорией наследственных владений князей.
Начался сложный, медленный и противоречивый процесс образования земельных династий, вживания дотоле странствовавших князей в социальные структуры различных земель и волостей, сюзеренами которых они становились. С этой поры земельные инте¬ресы местных князей и бояр совпали. Они объединились в борьбе с центральной властью, и удельная раздробленность страны приоб¬рела необратимый характер.
Удельные князья перестали платить дань Киеву, разорвали связи со своим верховным сюзереном. Со второй половины XII в. на Руси уже существовало 15 княжеств и отдельных земель: Ростово-Суздальское, Муромо-Рязанское, Смоленское, Киевское, Черниговское, Галицкое, Волынское, Новгородское и др. Количество самостоятельных княжеств не было устойчивым из-за семейных разделов и объединения некоторых из них. Если в середине XII в. насчитывалось 15 крупных и мелких удельных княжеств, то накануне ор¬дынского нашествия (1230-е гг.) - около 50, а в XIV в. количество княжеств различного ранга перевалило за две с половиной сотни.
В исторических исследованиях последних десятилетий было выдвинуто положение о том, что наступление эпохи феодальной раз¬дробленности вовсе не означало распада Древнерусского государства. Изменились лишь политическая структура и форма государст¬венной власти. Ослабление власти киевского князя требовало компенсации путем внедрения иного способа управления страной. Была создана система коллективного сюзеренитета. Суть ее в том, что киевский князь выделял долю («часть», «причастие») в южной Русской земле тому, кто признавал его старейшинство и власть и брал на себя обязательство «страдати за Русскую землю», «стеречи» ее от врагов. Такие решения великого князя утверждались на съезде с другими южнорусскими князьями. Практикой стало обязательство киевского князя «думать о Русской земле» (т.е. управлять) вместе с другими со¬владельцами. Эта система оказалась жизнеспособной, обеспечив относительную стабильность общественно-политической жизни Древ¬ней Руси почти до времени монголо-татарского нашествия.
Древнерусские княжества и земли: специфика политической организации
Оценивая феодальную раздробленность Руси XII—XV вв., следует подчеркнуть, что будучи порождением в целом прогрессивного социально-экономического развития общества, она была сложным и диалектически противоречивым явлением. Высшая власть в каждом княжестве приблизилась к объекту управления, что, казалось бы, должно было способствовать экономическому расцвету отдельных регионов. В то же время внутренняя жизнь Руси того времени во многом определялась княжескими усобицами, в ходе которых гибли тысячи людей и уничтожались те самые производительные силы, развитие которых главным образом и привело к состоянию раздробленности. Кроме того, ослабление центральной власти и усобицы князей подрывали обороноспособность страны и делали Русь легкой добычей для чужеземных завоевателей.
В период феодальной раздробленности политическое устройство отдельных земель и княжеств сохраняло традиционные черты: в большинстве княжеств - в форме феодальной монархии, а в Новгородской и Псковской землях — в форме феодальной республики.
В княжествах монархического типа князья придерживались традиционной формы правления, хотя каждой из русских земель были присущи свои характерные особенности. Примером тому может служить Владимир-Суздальское княжество.
В XI в. Суздалыцина, или Залесская Русь, была далекой окраиной Киевского государства. Активное освоение северо-восточных терри¬торий началось с XII в. при князе Юрии Долгоруком. В XIII в. в молодом Владимиро-Суздальском княжестве преобладали дружинные связи, которые были характерны и для Южной Руси. Политической опорой князя была дружина. Старшие дружинники («бояре») становились вассалами князя, младшие («отроки», «детские») формирова¬ли княжеский двор. Дружинники-вассалы имели право свободно выбирать себе сюзерена и переходить от одного князя к другому. Без ведома старшей дружины князь обычно не принимал решений. Процесс превращения дружинников в класс феодалов-землевладельцев на северо-востоке Руси в то время еще не был завершен.
В области и города князь назначал посадников из числа младших дружинников, правивших от имени князя. На местах и при дворе князя действовали тиуны — холопы, выполнявшие важнейшие поручения князя. Посадники и тиуны составляли административный аппарат княжеского двора. Все они были слугами своего господина и целиком зависели от него.
Типичным примером феодально-республиканской системы правления был Новгород, который в XII в. стал боярской республикой с самобытным вечевым устройством.
Вече решало большинство важнейших вопросов внутренней и внешней политики: объявляло войну и заключало мир, утверждало договоры и законодательные акты, приглашало и выгоняло князей. Оно же выбирало должностных лиц — посадника, тысяцкого и епископа (позднее архиепископа).
Князь приглашался в Новгород по договору на должность военачальника и третейского судьи в важнейших судебных разбирательствах. Ему запрещалось приобретать владения в Новгородской земле для себя и своей дружины, пользоваться доходами сверх строго установленных размеров и распоряжаться городской казной. Князь не правил городом, а служил ему. Строптивым князьям новгородцы «указывали путь чист», т.е. попросту выгоняли из города.
Все рычаги и нити правления в Новгороде находились в руках нескольких сот бояр. Этот «совет господ» контролировал представительную и исполнительную власть Новгорода. Высшей светской властью в городе был посадник из бояр. Он созывал вече, открывал его заседания, исполнял его решения. Он же руководил внешними сношениями, контролировал действия князя, осуществлял судебные функции. Его ближайшим помощником был тысяцкий - пред¬водитель городского ополчения, в мирное время осуществлявший полицейский надзор за порядком в городе. Епископ, помимо духов¬ной власти, обладал и светской властью. Он ведал городской каз¬ной, внешними сношениями и имел право суда. Должностные лица низшего звена избирались из местных жителей и подчинялись по¬саднику.

3. Государственность в период ордынского нашествия
В 30-е гг. XIII в. русские земли подверглись монголо-татарскому нашествию. Оно стало последней волной великого переселения народов. Империя Чингисхана, сложившаяся в Центральной Азии, за несколько десятилетий захватила гигантскую территорию — от берегов Тихого океана до Адриатики, поглотив Китай, страны Средней Азии и Закавказья, большую часть русских княжеств.
Раздробленность русских земель сыграла роковую роль, не позволив отразить нашествие завоевателей: каждое княжество встре¬чало врага в одиночку. Русские земли понесли тяжкие потери. По данным археологов, из 74 русских городов 49 были разорены Баты¬ем, 14 из них так и не поднялись из пепла, а еще 15 постепенно превратились в села. Тысячи ремесленников были уведены в рабство, тысячи горожан погибли. Колоссальные потери понес и господствующий класс — князья и дружинники. В истории России началась долгая эпоха монголо-татарского ига.
Древняя Русь в системе управления Монгольской империи
Монгольская империя, а позже ее наследник Золотая Орда, за¬хватив ряд русских княжеств, превратила князей в вассалов-данни¬ков. Князья утверждались на престолах ханами через вручение им ярлыков, т.е. жалованных грамот. Старший среди князей, великий князь владимирский, получал особый ярлык на великое княжение. В качестве верховного сюзерена хан вмешивался в междукняжес¬кие распри и вызывал князей к себе в Орду, где и происходил «велик суд перед князьями ординскими».
Страна была обложена колоссальной данью — «выходом». Кроме этого осуществлялись и экстренные выплаты — «запросы». Ог¬ромные богатства уходили на подарки хану, его родичам и послам, на взятки придворным и подкуп ордынских чиновников.
Для раскладки дани все население было переписано. Единицей обложения было признано хозяйство (дом, семейство). Тех, кто не в состоянии был платить, уводили в рабство. От обязанности платить дань избавлены были лишь духовенство и церковные люди. Золотоордынские ханы выдавали митрополитам особые ярлыки, подтверждавшие за русской церковью свободу от дани и других по¬винностей. Первоначально дань собиралась под надзором особых ханских чиновников — баскаков, но с XIV в. право сбора «выхода» со всей Руси стали передавать ее князьям.
На русских князьях как вассалах золотоордынского хана лежала обязанность являться по первому зову с войсками на помощь сво¬ему сюзерену и сражаться за интересы наследников Чингисхана. В летописях разных стран отмечено участие русских отрядов в соста¬ве монгольских армий в Китае и на Кавказе, в Польше и на Балканах, во внутренних золотоордынских распрях.
Помимо дани, население Руси должно было выполнять ряд натуральных повинностей. Видное место среди них занимал «ям». Русь была включена в общую систему путей сообщения Монгольской империи, заимствованную из Китая. Через определенные расстояния на проезжих путях устанавливались конюшни и постоялые дворы. Служило там, отрабатывая повинность, окрестное население, оно же поставляло лошадей. Такой пункт назывался «ям», а его служители — «ямчи» (отсюда происходит русское слово «ямщик»). Их задачей было обеспечивать безостановочное передвижение ханских гонцов, послов и чиновников.
Наконец, еще одним средством удержания Руси в повиновении были неоднократные монгольские набеги — карательные экспедиции против непокорных князей и подавление народных восстаний.
Доверяя надзор за порядком в Русской земле старшему, великому князю, монголо-татары не вмешивались в дела внутреннего управления княжеств. Отношения князя к населению не подвергались постоянному надзору и регламентации ордынской власти. Следи влияния татар в администрации, во внешних приемах управления невелики. Тем не менее эпоха ордынского ига оказала особое влияние на характер русской государственной власти.
Азиатский способ властвования в России и рабскую покорность народа связывали с монгольским нашествием еще с карамзинских времен. Эту тему развивали, в частности, борцы с самодержанием. Например, В.ИЛенин не раз отмечал «бесконечные формы татар¬щины в русской жизни».
После установления монголо-татарского ига русские князья по большей части осознавали могущество Золотой Орды и старались пока мирно уживаться с завоевателями. В тех условиях это было единственным средством уберечь свой народ, население своего кня¬жества от гибели или угона в рабство. Постепенно князья превраща¬лись в «служебников» монгольских ханов. Создавалась генерация покорных князей, для которых закон - воля хана. Само же монголь¬ское общество было пронизано отношениями жесткого и жестокого подчинения. Власть Верховного правителя была абсолютной, никем и ничем не ограниченной. Становясь «служебниками» ханов, рус¬ские князья впитывали этот дух империи — беспрекословную покорность подданных и безграничную власть правителей.
Это в свою очередь повлияло на характер отношений внутри господствующего класса русского общества. Князья -вассалы, обязанные в новых условиях беспрекословно выполнять волю хана, уже не могли примириться с независимостью старшей дружины, ее былыми правами. Отношения вассалитета в северо-восточной Руси постепенно заменялись отношениями подданства. При Иване III уже существовала стандартная формула обращения феодалов к своему сюзерену: «Яз холоп твой», немыслимая в среде господствующего класса Западной Европы. Таким образом, монголо-татарское иго прервало естественный процесс развития вассалитета на Руси, процесс создания правовой системы, при которой господствующий класс получал гарантии своих прав и привилегий. А поскольку в обществе все взаимосвязано и раб не может управлять свободными или хотя бы полусвободными людьми, отношение господства и холопского подчинения последовательно распространялись на все этажи социального здания.
Подобным же образом ордынское иго сыграло роковую роль и в развитии русских городов. Домонгольские города обладали своими правами и вольностями и в перспективе должны были завоевать еще большую свободу. В период монгольского господства ордынцы периодически разрушали русские города, иные по несколько раз. В этих условиях естественной оказывалась консолидация князей и горожан, а не противоборство между ними. Роль и значение князя в условиях постоянной внешней опасности неизмеримо возраста¬ли, что влекло за собой подавление городских вольностей.
Наконец, необходимость борьбы за национальное выживание, стремление народа во что бы то ни стало сбросить ненавистное иноземное иго во многом обусловило форсированную централиза¬цию Русского государства, при которой в обществе уже не было ме¬ста независимости и свободе. Деспотизм надолго стал нормой госу¬дарственного бытия России.


Контрольные вопросы и задания
1. Приведите примеры, подтверждающие формирование госу¬дарственности у восточных славян в IX - первой половине XI вв.
2. Как отразилась феодальная раздробленность на развитии го¬сударственности русских земель второй половины XI—XV вв.?
3. В чем проявилось влияние ордынского нашествия на государ¬ственность Древней Руси?


Рекомендуемая литература
1. Хрестоматия по истории России. С древнейших времен до ХVIIIв.Т.1. М., 1994.
2. История России. С древнейших времен до конца XVII в. М., 1996.
3. Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 1988.
4. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. Учебник русской истории. СПб., 1993.
5. Скрынников Р.Г. История Российская IХ-ХVII вв. М., 1997.
6. Федоров-Давыдов ГА. Общественный строй Золотой Орды. М.,1973.

ГЛАВА 2
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ХIV-ХVI вв. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ

1. Объединение русских земель вокруг Москвы
Московское Княжество: начало возвышения
Историческую роль воссоздания единого государства и осво¬бождения от монголо-татарского ига взяла на себя Московская Русь. Москва максимально использовала механизм власти с целью накопления сил и средств для достижения этой цели. С необычайной настойчивостью московские князья боролись за концентра¬цию власти в своих руках, принимая подчас самые крайние меры к противникам централизации, действуя по принципу «во что бы то ни стало». Длительный и сложный процесс образования централизованного Российского государства растянулся на два столетия. В XIV—XV вв. шел двуединый процесс объединения русских земель вокруг Москвы и борьбы с ордынским игом.
Впервые упомянутая в летописи в 1147 г., маленькая деревянная Москва была стерта с лица земли во время нашествия на Русь батыевых полчищ. Но город вновь отстроили. Несколько десятилетий крошечное Московское княжество входило в состав Переяславского княжества, являвшегося вотчиной Александра Ярославича Невского. Самостоятельным княжением Москва стала в 1270-е гг., в правление князя Даниила Александровича, младшего сына Александра Невского. Он и стал родоначальником династии московских князей.
С этого времени Москва, изначально владевшая лишь ближайшими окрестностями в радиусе 40 км, начала прирастать террито¬риями. Новые земли московские князья приобретали различными путями: прямыми захватами, покупкой, переходом по завещанию, распространением вассальной зависимости я т.д. Одновременно шла борьба, за политическое первенство Москвы с Тверью и други¬ми центрами.
Основы могущества Москвы были заложены в правление князя Ивана Даниловича (1325—1340), получившего прозвище Калита (денежный мешок). С этого времени московские князья, не считая незначительных перерывов, носили титул великих князей влади¬мирских, а Москва стала резиденцией русского митрополита и ду¬ховным центром Руси.
Бережливые и осторожные в политике, расчетливо приветливые к союзникам и бесконечно жестокие к врагам, московские князья к середине XIV в. обрели силу. При внуке Ивана Калиты Дмитрии Ивановиче (1359—1384) Тверь, издавна соперничавшая с Москвой за гегемонию в северо-восточной Руси, была окончательно повержена. Теперь уже никто из русских князей не осмеливался оспари¬вать первенство Москвы. Она уже обладала достаточной мощью и авторитетом, чтобы возглавить общерусское дело борьбы с Ордой. После Куликовской битвы 1380 г., за победу, в которой князь Дмитрий Иванович получил прозвище Донской, Москва стала очевид¬ным для всех центром народного объединения.
Процесс консолидации русских земель завершился во второй половине XV в. образованием единого Московского государства. Его создателем и первым «государем вcея Руси» стал правнук Дмитрия Донского Иван III Васильевич. В его правление был положен ко¬нец монголо-татарскому игу, тяготевшему над Русью два с половиной столетия.
Таким образом, в течение XIV—XV вв. московские князья превратились из скромных вотчинников в государей могучей молодой державы. Соответствующую эволюцию претерпела и система управления на Руси: от наследственной, родовой вотчины — к центра¬лизованному государству.
Процесс концентрации власти в руках московских князей был длительным и сложным. В XIV в. политическая карта Руси представляла собой совокупность нескольких крупных самостоятельных княжений, внутри которых существовали местные, или «удель¬ные» княжества. Это великие княжества Владимирское, Тверское, Московское, Суздальско-Нижегородское и Рязанское. На северо-западе Руси крупными политическими центрами были феодальные республики Новгород и Псков.
Главное положение среди русских князей традиционно занимал великий князь владимирский. Им мог стать любой из потомков первого великого князя владимирского Всеволода Большое Гнездо. Ярлык на Владимирское княжество ордынские ханы отдавали са¬мому сильному и богатому русскому князю, но следили за тем, чтобы усиление его власти не становилось опасным для Золотой Орды. С XIV в. князь, получивший титул великого князя владимирского, уже не переезжал во Владимир как раньше, а оставался княжить в своем старом княжестве. Он лишь присоединял к нему на время своего великого княжения территорию великого княжества Влади¬мирского со всеми его доходами и военными силами. После 1328 г. великим князем владимирским (за кратковременным исключением) являлся старший московский князь.
Свои отношения с другими великими князьями великий князь владимирский строил на договорных началах. Основным условием его договоров с Тверью и Рязанью было единство внешней политики, особенно по отношению к Орде. Договорные грамоты устанав¬ливали границы владений, порядок решения порубежных споров, охрану торговли и размер торговых пошлин, право вольного отъезда бояр и вольных слуг к другому князю. При разрешении всех этих вопросов договаривавшиеся стороны выступали как равноправные. В системе международных отношений великий князь владимирский выступал главой феодального союза русских князей, состав которого подвергался постоянным изменениям и зависел от фактического соотношения сил в то или иное время.
Каждое великое княжество представляло собой самостоятельную феодальную политическую систему. Во главе ее стоял великий князь. Все члены княжеской семьи имели в княжестве свои уделы, в которых были суверенными феодальными государями. Отношения со своим великим князем они тоже строили на договорных началах.
Отношения между князьями, принадлежавшими к одной семье, как и между князьями разных династий (московских, тверских рязанских и т.д.) строились на основе договоров. При этом политические отношения между ними выражались в терминах кровного родства. Для московских князей старшим являлся великий князь московский. Для следующей за ним категории князей он был «братом старейшим», которого они чтили «в отца место». Вторую ступень составляли просто «братья», за ними — «братья молодите». Все это были политические термины, которые могли не соответствовать степеням родства.
На путях централизации
В пределах своих владений каждый князь являлся суверенным феодальным государем. В княжеском договоре это выражалось формулой: «тебе знати своя отчина, а мне знати своя отчина». Каж¬дый князь в пределах своей территории сам судил население, соби¬рал дань, раздавал жалованные грамоты. Князья взаимно обязыва¬лись в княжествах друг у друга сел не покупать, в чужие владения даньщиков не посылать, жалованных грамот не раздавать.
Финансовая самостоятельность удельных князей ограничивалась лишь в отношении ордынского «выхода» (дани). Они должны были передавать собранную дань великому князю. При этом последний не имел права посылать в чужие владения своих даньщиков.
Наиболее значительными преимуществами великий князь обладал в сфере внешней политики. В начале XV в. удельные князья уже не имели самостоятельных сношений с Ордой. Это право принадлежало одному великому князю и позволяло ему пользоваться внешней политикой как средством усиления своей власти.
Что касается отношений удельных князей с другими русскими княжествами или с другими государствами, то эти вопросы, соглас¬но договорам, решались сообща. Главная цель княжеских договоров - общая внешняя политика. У князей должны были быть об¬щие враги и союзники: «А кто будет брату нашему старейшему недруг, то и нам недруг, а кто будет брату нашему старейшему друг, то и нам друг». В некоторых договорах подробно указывалось, в каких случаях князья сами выступали в поход или посылали своих воевод и бояр с ратными силами.
Помимо великих и удельных существовали также «служебные» князья, т.е. бывшие самостоятельные князья, потерявшие независимость. Служебными князьями становились также выходцы из других земель, например, литовские князья. Некоторые из них переходили под власть великого князя московского со своими отчинами. Иногда князь давал им новые земли и города, которые, однако, не превращались в их наследственные уделы.
Возникновение системы управления
Под началом великих и удельных князей находились землевладельцы-вассалы. Высший их слой составляли бояре — крупные и влиятельные землевладельцы-вотчинники. Термин «боярин» всегда означал (за исключением, может быть, Новгорода и Пскова) княжеского или епископского слугу высокого ранга.
Важной привилегией боярина был суд над всем населением его владений. Исключением были лишь важнейшие уголовные преступления (душегубство, разбой и татьба с поличным), которые обычно оставались в ведении княжеского суда. Если же на суде сталкивались интересы людей разных землевладельцев, то устанавливался общий, совместный («смесный») суд с участием представителей обеих заинтересованных сторон. Другим важным правом боярина было право сбора определенных доходов с подвластного населения в свою пользу (судебные пошлины и др.). Собирал он также дань и другие поборы с населения в пользу князя, в княжестве которого находились эти боярские владения.
Бояре состояли на службе отдельных князей или церковных иерархов и пользовались их покровительством. По призыву своего господина боярин был обязан выходить на военную службу с отрядом своих вассалов и людей. Боярин имел право переходить на службу к другому князю, даже врагу своего прежнего господина. Служба не зависела от местоположения боярских вотчин. Но если боярин служил другому князю, он все равно должен был участвовать в обороне своего города.
Следующую категорию землевладельцев составляли «дети боярские» и «вольные слуги». Происхождение термина «дети боярские» точно не установлено. Возможно, это были измельчавшие потомки боярских фамилий. По другой версии, этот термин заменил собой древние термины «детские» и «отроки», которыми обозначалась младшая дружина князя или боярина, В отличие от бояр «дети боярские» и «вольные слуги» были мелкими землевладельцами и не имели собственных вооруженных отрядов. Они несли личную военную службу. Как и бояре, они имели право перехода под начало другого господина.
Была еще одна категория мелких землевладельцев — «служилые холопы». Она состояла из свободных людей и холопов, которые ис¬полняли различные хозяйственные и административные функции в сложном хозяйстве князя: псари, конюхи, садовники, мастера, огородники и др. За службу они получали от князя в пользование земли с правом извлекать обычные феодальные доходы. Все эти ли¬ца состояли в ведомстве дворецкого («дворского»), который заведо¬вал княжеским хозяйством, и потому назывались «слугами под дворским». В отличие от вольных слуг они не имели права перехо¬дить к другому господину.
Крупными землевладельцами были монастыри, которым князь передавал судебные функции в пределах монастырской территории и право собирать судебные пошлины, бывшие немаловажной статьей дохода монастырей.
Таким образом, в XIV в. политическая власть внутри каждого из великих княжеств рассеивалась, дробилась между различными категориями господствующего класса. На территории собственного княжества великий князь обладал полнотой власти лишь в пределах собственных вотчинных земель и земель, которые не имели частного собственника. Характер управления этими территориями отражал положение великого князя как вотчинника и государя.
Ближайшими помощниками князя по управлению были бояре и вольные слуги. Высший слой княжеских бояр носил название бо¬яр «больших» и «введенных». Звание боярина «введенного» со второй половины XV в. было придворным званием и давалось по кня¬жескому пожалованию. Это были постоянные советники великого князя и исполнители его поручений по всем вопросам государственного управления.
Другую категорию бояр составляли бояре «путные», которые ведали отдельными отраслями хозяйства великого князя. Бортное хозяйство составляло путь чашничий, княжеская охота — путь ловчий, коневодство — путь конюший и т.д. «Путные» бояре, возглавлявшие эти «пути», носили соответствующие названия: сокольничий, конюший, ловчий, чашник и т.д. Каждый «путь» княжеского хозяйства состоял из разбросанных в разных местах земель, угодий, деревень, сел. Эти земли вместе с жившим на них населением и находились в ведении «путных» бояр.
По важнейшим вопросам управления (внешняя политика, военные действия, наследство) князь советовался с членами княжеской фамилии, высшими сановниками церкви и ближними боярами. Эти совеща¬ния не были постоянными и не имели строго определенного состава. В совещаниях с князем по делам текущего управления обычно участвова¬ли управители «путей», а также тысяцкий, окольничий и казначей.
Тысяцкий, как и в прежние времена, был предводителем мест¬ного городского ополчения а также ведал судебным и финансовым надзором. В Москве и Твери эта должность передавалась по наследству. С развитием княжеского войска и усилением княжеской влас¬ти должность тысяцкого была упразднена. В Москве это произошло в 1373 г., при князе Дмитрии Ивановиче, после смерти тысяцко¬го Василия Васильевича Протасьева.
Происхождение слова «окольничий» неизвестно, но функции их по документам отражены достаточно ясно. Они ведали «околица¬ми», т.е. какими-то территориями государства. Часто упоминаются они в документах, связанных с судебными делами, или как люди, которые на местах следят за выполнением распоряжений князя.
Казначей был хранителем великокняжеской казны и архива. По-видимому, казна стала первым государственным учреждением, сложившимся еще до образования централизованного государства. Уже в середине XV в. впервые упоминаются должности казенного дьяка и подьячего — должностных лиц, ведущих делопроизводство казны. Помимо своих основных функций, казначей ведал также ямскими, поместными и посольскими делами, так как делопроиз¬водство по этим делам также велось на Казенном дворе.
Важную роль в управлении княжеским хозяйством играл дво¬рецкий (дворский). Он ведал землями, которые находились вне управления «путных» бояр. Под его началом находились уже упоми¬наемые «слуги под дворским», обслуживавшие княжеский двор.
Аппарат местного управления был построен в значительной степени на участии в нем бояр-вотчинников, ведавших судом и доходами с населения своих владений. Поэтому великокняжеские бо¬яре и слуги управляли только землями, не имевшими частного владельца.
Местные органы управления
Рост территории Московского княжества в XIV — первой поло¬вине XV вв. привел к усложнению административно-территориаль¬ного деления. Раньше городами управляли наместники, а сельски¬ми местностями (волостями) — волостели. Теперь же княжество подразделялось на обширные уезды, а те в свою очередь — на воло¬сти и станы. Городом и пригородным станом управлял наместник великого князя из бояр, волостями - волостели из более мелких феодалов. Они осуществляли административно-полицейские, су¬дебные, военные функции, ведали служилыми людьми в городах. Жалования от великого князя наместники и волостели не получали, а за свое управление брали с местного населения «корм» натурой. Такая система местного управления называлась «кормлением».
Вновь назначенного наместника население города встречало «въезжим кормом». На Рождество, Пасху и в Петров день население поставляло ему основной корм (продукты, фураж для лошадей и др.). Кроме того, наместнику шла известная часть различных пошлин (полавочных, таможенных и др.). Значительным источником доходов для наместников был суд. Часть денежных доходов кормленщики оставляли себе, часть отдавали князю.
Особый корм полагался административному персоналу наместника: судьям, тиунам, доводчикам (осуществляли вызов в суд) и праветчикам (судебные исполнители). Все они чаще всего были дворовыми людьми наместника или волостеля.
Взимаемые с населения корма были так велики, что ими кормились не только семьи наместников и волостелей, но и их многочисленная челядь. Система, кормлений первоначально ничем не ограничивалась.
На рубеже ХIV-ХV вв. окрепшая великокняжеская власть приступила к ликвидации удельных княжений. В Твери, Рязани, Москве каждый великий князь стремился подчинить своей власти удель¬ных князей, своих родственников и перевести их на положение «служебных князей», т.е. сделать их своими вассалами. Московская удельная система была ликвидирована к середине XV в. после кро¬вавой двадцатилетней смуты, завершившейся победой великого князя Василия Васильевича Темного, отца Ивана III. Успешная ликвидация местных княжеств происходила также в Рязанском и Тверском великих княжениях.
В начале XV в. большие перемены произошли в положении великого княжества Владимирского. Дмитрий Донской перед смертью благословил старшего сына великим княжением Владимирским не спрашивая согласия ордынского хана. С этого времени этот титул стал наследственно передаваться в линии московских князей, а территория великого княжества Владимирского слилась с основной московской территорией. Таким образом, Московское княжество превратилось в великое княжество Московско-Владимирское, а великий князь владимирский, прежний глава феодального союза русских князей, стал превращаться в государя объединенных русских земель.

2. Российское «возрождение»
Время правления Ивана III Васильевича (1462-1505) стало переломным в отечественной истории. К концу XV столетия после трех с половиной веков страшных удельных неурядиц, кровавых междоусобий и столь же кровавого иноземного владычества Русь снова возродилась, произошло превращение лоскутной государственности многих земель в мощное государственное объединение - Россию (название «Россия» появляется в источниках с конца XV в.).
Образование национальных централизованных государств с сильной королевской властью было общим явлением в Западной Европе XV столетия. В отличие от Запада в северо-восточных русских землях еще не созрели все необходимые предпосылки для прочного политического объединения страны. Образование Русского централизованного государства было ускорено внешней опасностью. Еще в XIII в. на восточных берегах Балтийского моря появились немцы. Они потеснили литовские племена, угрожали Новгороду и Пскову. Под влиянием немецкой опасности литовские племена объединились политически, положив начало Великому княжеству Литовскому. За два века своего существования оно присоединило к себе многие древнерусские княжества и земли, в том числе Владимир-Волынский, Киев, Чернигов, Полоцк, Витебск, Смоленск и множество других крупных городов. В середине XV в. московско-литовские рубежи проходили недалеко от Тулы, Калуги и Можайска. Наконец, на юго-востоке Руси в XIII в. возникла Зо¬лотая Орда, и ее иго начинает тяготеть над Русью.
Таким образом, почти одновременно Русь оказалась окружена врагами, действовавшими наступательно, и речь шла об историче¬ском выживании великорусского племени. Эта необходимость борьбы ускорила процесс образования Русского централизованно¬го государства. Форсированная централизация опиралась чаще всего на военную силу и военные методы управления. Отсюда про¬истекали деспотические черты власти московских государей.
Государственная деятельность Ивана III
Когда Иван III начинал княжить, его княжество было окружено русскими владениями: земли Великого Новгорода, князей твер¬ских, рязанских, ростовских, ярославских. Великий князь подчи¬нил себе все эти земли или силой или мирными соглашениями. Он уничтожил республиканский вечевой строй в Новгороде, в Псков посадил своего наместника. В конце своего княжения он имел лишь иноплеменных и иноверных соседей: шведов, немцев, литву, татар. Ранее Иван III. был лишь самым сильным среди удельных князей. Теперь он превратился в единого государя великорусской народности, должен был думать о защите целого народа от внешней опасности. Раньше его политика была удельной, теперь она стала национальной.
Превратившись в «государя всея Руси», Иван III открыл новое направление и во внешних сношениях Руси. Он сбросил с себя по¬следние остатки зависимости от ордынского хана. Для этого не понадобилось второй Куликовской битвы: татарское иго закончилось знаменитым «стоянием на Уфе» в 1480 г. Но борьба с татарами продолжалась. На территории ослабевшей и распавшейся Золотой Ор¬ды в XV в. появились новые самостоятельные государства, самыми важными из которых были Казанское, Астраханское, Крымское и Сибирское ханства. Иван III заявил притязания на южные и западные земли, вошедшие в состав Великого княжества Литовского, и начал военные действия против Литвы. Русско-литовские войны продолжались более трех с половиной веков. Твердую наступательную политику проводил Иван Васильевич и в отношении Ливонского ордена. Воюя со своими западными соседями, он искал дружбы и союзов в Европе. При нем Москва вступила в дипломатические отношения с Данией, с императором Священной римской империи германской нации, с Венгрией, Венецией, Турцией.
Иван III гордо отверг королевский титул, предложенный ему германским императором. По европейским образцам был состав¬лен и длинный пышный титул «государя всея Руси». По примеру того же германского императора Иван III приказал вырезать на своей печати символ власти — герб: увенчанного коронами двугла¬вого орла. С конца XV в. формировалась и государственная идеоло¬гия, основанная на идеях богоизбранности и независимости Мос¬ковского государства.
Большие изменения происходили в составе и положении гос¬подствующего класса. Наблюдался прилив новых слуг ко двору московского государя. Ряды старомосковского боярства пополни¬лись бывшими удельными князьями и находившимися под их на¬чалом князьями и боярами. Были здесь и перешедшие под власть московского государя литовские князья, татарские царевичи и др. Все они превращались в московских бояр — подданных великого князя. Крупные феодалы пользовались в своих вотчинах всеми прежними прерогативами власти, но правом свободного отъезда к другому господину уже воспользоваться не могли. С объединением русских земель у бояр оставалась одна возможность — отъезд в соседние государства, прежде всего в Великое княжество Литовское, а это считалось государственной изменой. Пережитки политической раздробленности сохранялись и в XVI в. в виде уделов москов¬ских князей — братьев и племянников великого князя.
Великокняжеская власть и служилое дворянство
С конца XV в. оформляется новый слой землевладельцев — служилое дворянство, выросшее, главным образом, из состава слуг княжеских и боярских дворов. Во второй половине XV в. за свою службу они получали небольшие земельные владения. Стремясь к увеличению военных сил, Иван III в большей степени, чем прежде привлекал к военной службе мелких землевладельцев, давал землю вольным людям и даже холопам, превращая их в своих слуг. В конце XV в. старый термин «дворяне» (слуги княжеского двора) приоб¬рел более широкое значение. Так стали называться и все посажен¬ные на землю военные слуги. Княжеские дружины сменили полки, состоявшие из помещиков. На время своей службы они получали земли с «сидевшими» на них крестьянам, которых князь обязывал содержать дворян (помещиков). Крестьяне отдавали помещику часть продуктов своего труда (оброк), выполняли различные сель¬скохозяйственные работы (барщина), несли другие повинности.
Боярская аристократия и поместное служилое дворянство стали играть ведущую роль в системе государственного управления Рус¬ского централизованного государства. Новый государственный по¬рядок, который начал складываться при Иване III, окончательно оформился при его внуке Иване IV Васильевиче (Грозном). В 1547 г. семнадцатилетний Иван IV венчался на царство и впервые офици¬ально принял титул царя, считавшийся равным императорскому.

3. Централизованное государство и его высшие органы
Русское централизованное государство с единой верховной властью, с общими для всей страны законами, с профессиональным госаппаратом оформилось в XVI в. Высшим законодательным и управленческим органом в XVI—XVII вв. была Боярская дума, которая не имея раздельной от государя компетенции, регулярно обсуждала с ним вопросы общегосударственной важности (проекты государственных преобразований и новых законов, вопросы внешних сношений), рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о деятельности различных «чиноначальников», о преступлениях по должности и об уголовных преступлениях и др.
Таким образом, сферой деятельности Боярской думы были вопросы внутренней и внешней политики государства во всем их многообразии. Для решения различных дел в ряде случаев создавались особые комиссии из «думных людей», в частности, для ведения переговоров с иностранными послами. Решения таких думских комиссий обычно приравнивались к решениям Боярской думы. Решения думы шли от имени царя: царь «указал, а бояре приговорили», царь «приговорил со всеми бояры». В XVI в. Боярская дума, вероятнее всего, уже имела канцелярию и архив, а также свой чиновный аппарат — думских дьяков.
Правом участия в Боярской думе могли пользоваться лишь те представители землевладельческой знати, которые «жаловались» государем в придворные звания, или «думные чины». Высшим чином было звание «боярина» (в данном случае этот термин лишался социального смысла). Во главе думы стоял «конюший боярин». Боярские звания жаловались представителям самых знатных, преиму¬щественно, княжеских фамилий. Вторым думным чином было звание «окольничего». Чин боярина и окольничего в XVI в. передавался в одних и тех же семьях. При сыне Ивана III Василии III произошло расширение состава Боярской думы за счет служилых дворян¬ских фамилий. Они стали называться «детьми боярскими, которые в думе живут». Во второй половине XVI в. это выражение было за¬менено термином «думный дворянин». Думные дворяне стали третьим думным чином, дававшим право участвовать в заседаниях Бо¬ярской думы.
В конце XV — начале XVI в., большинство членов Боярской думы принадлежали к княжеским родам, иначе и не могло быть в системе объединенного Русского государства. Назначал бояр в думу сам государь. В XVI в. он еще не мог сломать старый родовой принцип, по которому чин боярина или окольничего передавался в одних и тех же семьях.
Ограниченный состав Боярской думы не позволял первым монархам открыто привлекать к управлению государством своих незнатных любимцев. Они могли лишь обсуждать с ними дела частным образом, как тогда говорили, «у постели». Так, в 1549—1560 гг. при Иване IV действовал неофициальный совет в составе поместного дворянина царского «ложничего» (дворцовое звание, постель¬ничий) Алексея Адашева, священника Благовещенского собора духовника царя Сильвестра, князя Андрея Курбского, князя Курлятева и др, С помощью этой «Избранной рады», как впоследствии назвал этот совет Курбский, царь провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), в результате которых за короткий период государственное устройство России претерпело сильные изменения. «Избранная рада» определила также наступательную политику Русского государства в восточном и южном направлениях, где располагались Крымское, Казанское, Астраханское и Сибирское ханства, представлявшие серьезную угрозу безопасности страны. «Избранная рада» фактически стала первым правительством в России и временно оттеснила Боярскую думу от решения важнейших государственных задач. Неформальным главой «Избранной рады» стал Алексей Адашев.
Вместе с тем, деятельность «Избранной рады» в связи с принятием общероссийского законодательства, введением единых прин¬ципов государственности, объективно сокращала границы произвола, неограниченной власти царя - Ивана Грозного. Поэтому с начала 1503 г. влияние «Избранной рады» сокращалось, а позже и вовсе было утрачено; абсолютное большинство людей, связанных с её деятельностью будет подвергнуто жестоким репрессиям.
Долгое время в научной и популярной литературе было распространено представление о боярстве как постоянной аристократиче¬ской оппозиции центральной власти. Согласно этой концепции бояре-вотчинники, обладавшие военной и политической автоно¬мией, боролись против царя и дворян — сторонников централизации. В настоящее время эта точка зрения пересматривается. Ни экономически, ни политически бояре не были заинтересованы в сепаратизме, а противопоставление бояр-вотчинников дворянам-помещикам не имеет под собой оснований.
Земские соборы
В середине XVI в. начали свою деятельность земские соборы — высшие сословно-представительные учреждения. Земские соборы эпизодически созы вались царем для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики и представляли собой со¬вещательный орган. За XVI—XVII вв. имеются сведения о 57 земских соборах.
Состав земских соборов был в основном устойчивым: в него входили Боярская дума, Освященный собор, а также представите¬ли сословий — поместного служилого дворянства и посадских (городских) верхов. С развитием новых органов исполнительной вла¬сти — приказов — их представители также входили в состав земских соборов.
Обсуждение вопросов происходило по отдельности — у бояр и окольничих, духовенства, служилых людей, купцов. Каждая из этих групп высказывала свое суждение по рассматриваемому вопросу.
Первые земские соборы появились в начале царствования Ивана Грозного. В конце 40-х — начале 50-х гг. XVI в. в Москве состоя¬лось четыре расширенных совещания Боярской думы, Освященного собора и высших разрядов светских землевладельцев. Обсужда¬лись реформы, предложенные «Избранной радой» и новый «Царский судебник» — свод законов, заменивший собой «Судебник» Ивана III1497 г.
Земский собор 1566 г. был созван в годы Ливонской войны и высказался за ее продолжение. Земский собор 1598 г. собрался после смерти царя Федора Ивановича, сына Грозного. Он не оставил наследника, и ввиду пресечения династии Рюриковичей по предложе¬нию патриарха собравшиеся избрали на царство Бориса Годунова.

4. Центральные государственные учреждения
Магистральной линией эволюции аппарата управления со времен Ивана Калиты стало зарождение и развитие слоя профессио¬нальных чиновников - дьяков. Первые княжеские дьяки-писцы мало чем отличались от рядовых холопов. Роль их несколько повысилась, когда при Дмитрии Донском стала зарождаться правительственная документация, хотя дьяки тогда играли только техническую роль при боярах-управленцах. Со временем великий князь стал управлять с помощью письменных распоряжений, которые проходили через дьяков. Появилась великокняжеская канцелярия, которая превратилась в фактический центр административной власти, где дьяки уже играли самостоятельную роль. Их значение еще больше повысилось, когда появилась функциональная документация в виде посольских, разрядных и писцовых книг и началось разделение функций прежде единой канцелярии. Тем самым закладывались основы приказной системы. В XVI в. дьяки уже видные политические и общественные деятели, в большинстве своем дети боярские, получившие дьяческий чин. Начался процесс сращивания дьячества с вотчинно-служилым сословием.
С конца XV в, постепенно складывалась единая система центральных и местных правительственных учреждений, выполнявших адми¬нистративные, военные, дипломатические, судебные, финансовые и другие функции. Эти учреждения получили названия «приказов».
Возникновение приказов было связано с процессом перестройки великокняжеского управления в единую централизованную го¬сударственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударст¬венных функций.
Решающую роль в этом процессе сыграли бурные события середины XVI в., связанные с началом царствования Ивана Грозного. Борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана IV дезорганизовала правительственный аппарат. Конец 40-х гг. ознаменовался мощным взрывом народных движений, направленных против боярских притеснений и произвола наместников. Эти народные движения поставили правящие круги перед необходимостью действовать. Одним из первых мероприятий было создание центральных органов управления — приказов. Именно на приказы правительство Адашева возложило проведение в жизнь крупных преобразований.
Окончательное оформление приказного строя происходило во второй половине XVI в. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.
Посольский приказ
Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) во всем, что касалось внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, как не имела у себя и постоянных дипломатических миссий других государств. Поэтому основным содержанием работы Посольского при¬каза была отправка за границу русских посольств, а также прием и отправка иноземных посольств. Кроме того, в ведении Посольско¬го приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.
Разрядный приказ
Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия. Поэтому ряд первых приказов имел военное назначение. Главным из них был Разрядный приказ. («Разрядами» называлась войсковая роспись ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей). В ведении Разрядного приказа находились личный состав российской армии, ее комплектование, учет, обеспечение служилых людей денежными и поместными окладами, определение пригодности к воинской службе, степень квалификации и др. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполнял многие функции современных министерств обороны, безопасности и внутренних дел: от организации строительства крепостей и пограничной службы до назначения наместников, воевод и других должностных лиц и контроля за их деятельностью.
Поместный приказ
Тесно связан с Разрядным был Поместный приказ. Он наделял служилое дворянство тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряже¬нии находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие кни¬ги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Бояр¬ской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.
Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов — Стрелецкий, для пушкарей — Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал Русского государства — Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Руководство изготовлением ручного, холодного и огнестрельного оружия и воинским снаряже¬нием осуществлял Бронный приказ. Строительством крепостных сооружений наряду с Разрядным ведал Приказ каменных дел.
Дворцовые приказы
Значительную Группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями вели¬кокняжеского, а затем и царского хозяйства. Одним из самых ран¬них был Казенный приказ во главе с казначеем, издавна игравшим важную роль в общегосударственных делах. Приказ Большого Дворца под началом дворецкого занимался великокняжеским (цар¬ским) хозяйством, обслуживавшимся персоналом двора, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. К дворцовым приказам относились также Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Последний заведовал великокняжеской спальней. Все лица, возглавлявшие дворцовые приказы (дворецкий, конюший, ловчий сокольничий, постельничий) были боярами.
Возросшие государственные расходы на содержание войска, аппарата управления и двора вызвали учреждение финансовых приказов. В середине XVI в. был введен ряд общегосударственных налогов преимущественно военного назначения. Сбор их был поручен Приказу большого прихода.
Земская реформа и местное самоуправление
С ликвидацией наместников по земской реформе 1555—1556 гг. платимый населением в их пользу налог («кормовой оброк») посту¬пал в ведение так называемых «кормленных» дьяков казенной, по¬сольской и поместной «изб». В 60—70-е гг. этим стали заниматься особые «избы» — так называемые «четверти», или «чети». Несмотря на то, что во главе четей по-прежнему стояли деятели других при¬казов, постепенно чети становятся самостоятельными финансовы¬ми приказами, которым подчинялись определенные территории в финансовом и в административно-судебном отношении.
Помимо четей, территориальный характер носили приказы, со¬зданные для управления вновь присоединенными к России областями. После взятия Казани и Астрахани был организован Приказ Казанского дворца. Такого же рода учреждение было задумано в ходе Ливонской войны для присоединенных земель Прибалтики. Оно получило название Городового приказа, так как занималось в основном укреплением ливонских городов. Приказ был ликвидирован после потери временно завоеванных территорий.
Особую группу составляли судебно-полицейские приказы. Разбойный приказ ведал вновь созданными губными органами на территории государства («губа» — уголовно-полицейский округ), утверждал в должности выборных губных старост и их помощников, санкционировал приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой, был второй судебной инстанцией при рассмотрении подобных дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда. Последние в этом отношении находились в ведении Земского приказа, осуществлявшего полицейские функции в Москве.
В конце XVI в. была создана и группа судебных приказов. Судом служилых людей определенной территории, не подсудных местным властям по указу 1549 г., ведали Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский судные приказы. Приказ холопьего суда ведал делами о поступлении в холопство, сыском беглых холопов и др.
Челобитный приказ занимался приемом и разбором челобитных на имя царя от дворян и детей боярских. Поскольку приказ принимал апелляционные жалобы на решения должностных лиц и государственных учреждений, то он являлся своеобразным контрольным органом государства, и руководство им давало человеку огромную власть. Не случайно с самого своего появления Челобитная изба возглавлялась Алексеем Адашевым.
Всем комплексом вопросов, связанных с организацией ямской службы, заведовал Ямской приказ.
После учреждения на Руси патриаршества в 1589 г. претерпело изменения и церковное устройство. Высшим органом по делам церкви оставался Освященный собор, выбиравший пожизненно патриарха всея Руси - главу всей церковной организации, В конце XVI в. при патриархе возник особый «двор» со своими должностными лицами: казначей, бояре, стольники, дети боярские, дьяки. Через этот аппарат патриарх осуществлял общее руководство церковными делами и имуществом церкви. За соблюдением церковных догматов надзирала Тиунская изба, созданная при патриаршем «дворе» в конце XVI в.
Приказная бюрократия
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существова¬ла своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих.
Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки». Они были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. В частности, они руководили самыми важными приказами Посольским, Разрядным, Поместным, главой кото¬рых признавался сам государь. Заместителями думных дьяков были вторые дьяки, их «товарищи» (т.е. помощники). Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были также в местных учреждениях крупных городов — центров областей, «земель».
Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли судьями, так как большинство приказов имело и судебные функции. В состав судейских коллегий входили дьяки данного приказа.
Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Старшие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах свого и других приказов, младшие — осуществляли техническую работу, т.е. переписку документа с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.
Подобный порядок существовал не только в центральных при¬казах, но и в местных правительственных учреждениях, ведавших управлением городов и уездов — в «приказных», «судных», «избах», в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Неместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один-три года. Приказные же люди достаточно прочно занимали свои должности, были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными ис¬полнителями правительственных распоряжений.
Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе они сопровождали иност¬ранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела, нахо¬дившиеся в ведении Посольского приказа. В этом приказе служили также толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.
Личный состав приказов колебался от нескольких человек до нескольких десятков (как в Посольском приказе), до более сотни (как в Разрядном) и нескольких сотен (например, в Поместном приказе, где часть подьячих находилась в «отсылках» - служебных командировках).
Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить», «всякие дела делати вправду»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.
При комплектовании и особенно регулировании состава прика¬зов проводились своеобразные аттестации-разборы с частыми отставками. При этом, тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.
Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.
Постепенно в приказах устанавливались правила делопроизводства. В «Царском судебнике» 1550 г. появились новые, по сравнению с Судебником 1497 г., статьи, посвященные порядку составления и хранения документов в Москве.
Местные учреждения
Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях — волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.
При Иване III были сделаны первые попытки ограйичения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем сталивыдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормлен¬щиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот — Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фик¬сированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: два тиуна (помощника) и десять доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения — сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV — начала XVI вв. подоб¬ные грамоты выдавались наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1—3 лет.
Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.
Со второй половины XV в. появились особые должностные лица - городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием зе¬мель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвова¬ли в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не за¬висели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядно¬го приказа они, по-видимому, попали в его ведение.
Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятель¬ности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.
Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г., а после 1555 г. губное устройство распространилось по России. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков.
Губной староста выбирался жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными лицами, «черными» (лично свободными и платившими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» — присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия — губная изба. Делопроизводство вел губной дьяк. «Губная реформа» стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и «встраивания» их в систему управления. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государственным.
В 1550 г. был издан новый «Царский судебник» где были четко определены права и обязанности наместников права и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей посвящался ответственности намест¬ников и контролю над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников.
С середины 1550-х гг. начались реформы в области военного дела. Для реорганизации армии правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.
В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога — «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения.
Первые опыты такого рода для отдельных волостей и уездов начались в 1551—1552 гг., повсеместно земская реформа была проведена в 1555—1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по другому «излюбленные головы». При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок и население могло их «переменить». Позднее и для них были введены ежегодные выборы.
На земские власти возлагались раскладка и сбор податей с ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнени¬ем натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием «кормленого окупа», передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».
В ведении земских судей находилось только «черное» (т.е. подлежащее обложению) население*. (* К этим категориям населения относились лично свободные государственные («черные») крестьяне и жители городов («посадские»).).Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодаль¬ных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.
В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствова¬ли, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.
Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали рат¬ные избы, а в некоторых городах — стрелецкие и казачьи избы.
В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. В истории созда¬ния централизованного государства наступил новый этап — политика опричного террора.

5. Государственные учреждения в годы опричнины
В 1560 г. пало правительство Адашева. Избранная рада стояла за продолжение борьбы с татарами, царь же настаивал на энергичном наступлении на Прибалтику, где уже более двух лет Россия воевала с Ливонским орденом. Как отмечалось выше, раздражение у Ивана Грозного вызывали попытки «Избранной рады» ограничить своеволие царя, ввести его деятельность в рамки, определенные зако¬ном. В результате Адашев оказался в опале. Сильвестр был отправлен в ссылку в Соловецкий монастырь. Князь А.Курбский в 1564 г. бежал в Литву. В начале 1565 г., в разгар Ливонской войны, когда удача изменила русскому оружию, Иван Грозный перешел к решительным действиям.
Опричнина
Царь обвинил всех служилых людей, от бояр до рядовых дворян, в том, что они истощают его казну, плохо служат, изменяют, а цер¬ковные иерархи их покрывают. Всю территорию страны он разделил на две части: земщину и опричнину, т.е. особо выделенное владение, лично принадлежавшее государю. Опричная часть была выделена и в Москве. В опричнину царь выделил часть уездов страны и «1000 го¬лов» бояр и дворян (за семь лет опричной политики их число выросло примерно в 4 раза). Из опричных уездов были выведены все те землевладельцы, которые не попали в опричнину. Взамен они должны были на поместном праве получить земли в других, неопричных уездах, хотя фактически это не всегда осуществлялось. На место вы¬веденных землевладельцев в опричнине царь помещал «опричных служилых людей», образовавших целый корпус опричников. Оприч¬ники приносили присягу прервать всякое общение с земщиной. В знак своего звания они носили у седла голову собаки — символ готов¬ности «грызть» государевых изменников, и кисть, напоминавшую метлу, которой они обязывались выметать из государства измену.
Оставшаяся часть территории страны впредь именовалась земщиной.
Утвердив опричнину, Иван Грозный ввел в опричных землях особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Земщина управлялась по-прежнему старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Зем¬ское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала.
Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор. Как говорил А. Курбский, Иван Грозный истреблял свои жертвы «всенародне». Летели головы бояр, дворян, государственных служащих, крестьян, посадских людей. Смело осудивший террор митрополит Филипп был по приказу царя низложен и сослан в Отрочь, в монастырь под Тверь, где через год был убит Малютой Скура¬товым. Своего двоюродного брата, старицкого князя Владимира Ан¬дреевича, его жену и младшую дочь царь заставил принять яд.
В измене обвинялись не только отдельные лица, но и целые города. Кульминацией опричного террора стал разгром Новгорода в январе 1570 г. Получив сведение об «измене» новгородцев, царь выступил в поход. По дороге к Новгороду опричники устроили кровавые погромы в Твери и Торжке. Экзекуция над жителями Новгорода продолжалась больше месяца. Подозреваемых тысячами топили в Волхове. Город, включая новгородские церкви, был разграблен. Опустошались села и деревни Новгородской земли, многих жителей убивали, крестьян насильно вывозили в опричные поместья и вотчины. После Новгорода был Псков, но здесь дело ограничилось конфискацией имущества и отдельными карами. Что касается Новгорода, то по разным оценкам исследователей, здесь погибло от 3-4 до 10-15 тыс. человек.
В 1571 г. крымский хан Девлет-Гирей совершил очередной набег на Русь. Большая часть опричников, которые должны были дер¬жать оборону берега Оки в районе Калуги на службу не вышли: воевать с мирным населением им было привычнее. Хан обошел рус¬ские войска, подошел к Москве и поджег посады. В результате вместо столицы осталось пепелище. Следующим летом Девлет-Гирей решил повторить поход. Царь срочно призвал опытного воеводу Михаилу Ивановича Воротынского и объединил под его началом опричных и земских людей. Объединенное войска наголову разбило Девлет-Гирея. Менее чем через год М. Воротынский был казнен по доносу своего холопа, утверждавшего, что князь хотел околдовать царя.
После набегов крымского хана царю стало ясно, что существование опричнины угрожает обороноспособности страны. Осенью 1572 г, она была отменена. Она явилась серьезным потрясением для государственного аппарата.
Оценка опричнины
Со времен Ивана Грозного современники, а за ними и историки и по сей день пытаются разгадать загадку опричнины, выяснить причины ее учреждения. Некоторые видят их в борьбе высшего слоя служилого класса (князей и бояр) против низшего (дворян), возглавленного царем. Другие полагают, что основным предназначением опричнины была борьба с остатками удельной старины и сепаратизмом некоторых областей Московского государства. Третьи видят корень зла в патологической злобе и даже психической ненормальности Ивана IV. Установление опричных порядков связывали также с внешнеполитическими и военными затруднения¬ми. При этом опричнина рассматривалась как система чрезвычайных мер военного времени, призванная любой ценой выжать из страны силы и средства для продолжения Ливонской войны и полнить любое, прямое или косвенное, сопротивление всех тех, кто как-либо мешал этому.
В аспекте нашей темы, представляет интерес точка зрения, со¬гласно которой в царствование Ивана Грозного столкнулись две разные концепции централизации. Избранная рада проводила структурные реформы, темп которых не устраивал царя. Слишком же торопливыми структурные преобразования быть не могут. В условиях России XVI в., когда еще не был сформирован аппарат вла¬сти, особенно на местах, когда только что созданные приказы действовали еще в традициях патриархальности, ускоренное движение к централизации было возможно только на путях террора. Опричнина — это форсированная централизация без достаточных экономических, и социальных предпосылок, когда свою реальную слабость власти пыталась компенсировать террором, заменить им длительную и сложную работу по созданию государственного аппарата. Главной своей цели Иван Грозный достиг: опричнина утвердила в стране режим личной власти. Но независимо от его желаний и намерений объективно опричнина способствовала централизации и была направлена против пережитков феодальной раздробленности. Было уничтожено Старицкое княжество — последнее реальное удельное княжество на Руси. Низложение митрополита Филиппа оказалось шагом на пути лишения церкви ее относительной, самостоятельности, превращения из союзницы власти в ее служанку. Варварский разгром Новгорода окончательно уничтожил жалкие остатки республиканского строя в политическом устройстве этого города, которые уходили своими корнями в эпоху феодальной раздробленности.
Централизация двинулась вперед, но стране пришлось заплатить за это несоразмерно высокую цену. Тяжелейший экономический кризис оказался ближайшим результатом опричнины. Попытки преемников Ивана Грозного вытащить страну из пропасти, куда завела ее политика опричнины, оказались тщетными, и в начале XVII в. Россия вступила в длительный период Смуты.


Контрольные вопросы и задания
1. Какие существовали альтернативные центры формирования централизованного русского государства?
2. Почему именно Москва добилась первенства среди русских земель?
3. Было ли «возрождение» на Руси?
4. Назовите характерные особенности централизованного рус¬ского государства и перечислите его высшие центральные и мест¬ные государственные учреждения.
5. Приказная система государственных учреждений России - это отсталость или самобытность?
6. Какое влияние оказала опричнина на развитие государствен¬ности в России?


Рекомендуемая литература
Веселовский С.Б. Исследование по истории опричнины. М., 1960.
Кобрин В.Б. Власть и собственность и средневековой России (ХV-ХVI вв.).М., 1985.
Рогожин Н.М. Посольские книги России конца XV - начала XVII вв. М., 1994.
Тихомиров М.Н. Российское государство XV—XVII в. М., 1973.
Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в ХVI-ХVII вв. М., 1978.
Шмидт С.О. Российское государство в середине XVI столетия. М., 1984.