Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Кавказская академия государственной службы
Волгоградская академия государственной службы


ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Учебник

Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора, Р. Г. Пихои

Москва
Издательство РАГС
2001
Научно-редакционный Совет серии "Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"


Авторский коллектив:
Бодотина Н.Ю.— к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А.— д.и.н., проф.(главы 7,10); [Гусев К.В]- д.и.н., проф. (глава 8); Игнатов В.Г.- д.э.н., проф. (введение);
Малышева О.Г.- к.и.н., доцент (главы 4,9); Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф. (введение, главы 14,15,16);
Попов В.П.- д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М.- д.и.н., проф. (главы 1,2,3);
Семьянинов В.П.- д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А.- д.и.н., проф. (глава 16);
Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф. (глава 6);
Чернев А.Д.- д.н.н., проф. (главы 11,12)
Редакционная коллегия:
Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф., Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф., Малышева О.Г.- к.в.в., доц.

История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001. - 384 с.


ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................. 3
ГЛАВА I.
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА ........................13
ГЛАВА 2.
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ХР/-ХУ1 ВВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ .............. 27
ГЛАВА 3.
РОССИЯ В XVII В. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............. 53
ГЛАВА 4.
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В. ................78
ГЛАВА 5.
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ ......... 100
ГЛАВА 6.
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В..126
ГЛАВА 7.
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ ...... 150
ГЛАВА 8.
«КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-Е ГГ. ............................................ 167
ГЛАВА 9.
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ .... 193
ГЛАВА 10.
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА ........... 215
ГЛАВА 11.
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 1917-1936 ГГ. .......... 245
ГЛАВА 12.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 ГГ. ........................................ 277
ГЛАВА 13.
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 ГГ.) ........ 299
ГЛАВА 14.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-Х ГГ.) .... 316
ГЛАВА 15.
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-Х - 80-Е ГГ.) ..................................... 338
ГЛАВА 16.
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЕЕ ИНСТИТУТОВ. 1989-2000 ГГ............ 355

ОГЛАВЛЕНИЕ .............................................. 375


ГЛАВА 9
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ

1. Система государственного управления в начале XX в.
Расстановка политических сил
На рубеже веков в силу объективных причин в России произо¬шла значительная перегруппировка политических сил. Самодержа¬вие и властная элита крайне консервативного направления посте¬пенно теряли своих сторонников. Одновременно усиливалось не только либеральное движение, подпитываемое набиравшимися по¬литического опыта земскими деятелями, но и политическими группировками радикального направления. Не случайно в этот пе¬риод зародились первые партии социалистической ориентации, в программных документах которых шла речь не о реформировании политической системы России, а об уничтожении самодержавия.
Нельзя не вспомнить и о притязаниях буржуазии, политическое влияние которой в начале столетия совершенно не соответствовало ее экономической мощи. И если раньше разбогатевшие купцы и предприниматели видели для себя выход в том, чтобы правдами и неправдами «попасть в дворяне», то в начале XX в. российская бур¬жуазия впервые заявила о претензиях на участие в политической жизни и государственном управлении.
Невозможно полностью представить расстановку политических сил, участвовавших в реформах государственного управления нача¬ла века, без характеристики земского движения. Уже в момент вос¬хождения на престол последнего российского императора в при¬ветственных адресах земств, на земских собраниях вновь звучали пожелания, смолкшие в эпоху императора Александра III, а именно—о введении народного представительства, которое именова¬лось не иначе, как «увенчанием здания». Это было прямым следствием незавершенного реформаторства 60—70-хгг., допустившего местных деятелей к самоуправлению на местном уровне и не завершившегося созданием Всероссийского представительного органа. Усиление земств в правящих кругах рассматривалось как шаг к конституции. В обществе прямо говорили о «земском конституциона¬лизме», пришедшем на смену «конституционализма дворянскому».
В последующий период власть, не отменяя сложившейся систе¬мы самоуправления на местах, всячески препятствовала расшире¬нию полномочий земств и ограничивала их самостоятельность. Это, помимо простого недовольства, вызывало ответную реакцию земских деятелей, подталкивая даже умеренных представителей земского движения на путь политической борьбы, с существовав¬шим строем. Среди представителей земств наиболее притягатель¬ной в этот период становилась задача трансформации самодержа¬вия в конституционную монархию.
В целом на начало XX столетия у верховной власти, несмотря на произошедшие в обществе перемены, оставался относительно вы¬сокий кредит доверия и возможность наиболее безболезненного реформирования политической системы. Однако Николай II не ре¬шился добровольно пойти по этому пути. Каждую уступку общест¬во вырывало у власти, раскачивая и ослабляя её.

2.Первые шаги к представительному строю
Булыгинская дума
К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Внутреннее положение империи усугублялось начавшейся первой русской революцией. Обстановка в стране накалялась.
Общество бурно реагировало на кровавые события в Петербур¬ге, настаивая на немедленном поиске выхода из кризиса, причем гласного и с участием общественности. Под этим напором и в усло¬виях нарастания брожения в обществе Николай II вынужден был согласиться на введение народного представительства. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при усло¬вии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовер¬шенствование государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствую¬щего законопроекта о Думе.
Результатом подготовительной работы, проделанной специально созданной под председательством Булыгина комиссией, стал документ, озаглавленный «Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Его Императорского Величе¬ства предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.». В ней он обозначил наиболее важные вопросы, на которые нужно было дать ответ прежде, чем приступить к практической работе по созыву народного представительства: форма, в которой выборные могли бы принять участие в предварительной разработке и обсуж¬дении законодательных предположений, круг предметов законода¬тельства, основы избирательной системы. По вопросу формы буду¬щего народного представительства сам он не рискнул высказаться со всей определенностью, переложив ответственность за принятие окончательного решения на императора. В очень осторожных вы¬ражениях Булыгин предложил следующее: «призвание избираемых населением на более или менее продолжительные сроки лиц к уча¬стию в обсуждении не отдельных законодательных предположе¬ний, а по всей совокупности в трех видах:
• либо в виде включения в состав Государственного совета по всем или нескольким департаментам избранных лиц от населения, которые участвовали бы в рассмотрении законодательных предполо¬жений на тех же основаниях, что и члены Государственного совета;
• либо в виде образования из избранных от населения лиц при департаментах Государственного совета или наряду с ними в соста¬ве сего Совета особых подготовительных комиссий;
• либо в виде образованного при Государственном совете или наряду с ним особого, состоящего из избранных от населения лиц законосовещательного учреждения, на предварительное обсужде¬ние которого передавались бы законодательные предположения ведомств, восходящие через Государственный совет к верховной императорской власти».
Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. К записке был приложен проект «Учреждения Государственной думы» и «По¬ложение о выборах». Император принял решение вынести эти до¬кументы на обсуждение Особого совещания. Работавшее под председательством императора в Петергофе в обстановке чрезвычайной секретности, оно стало важным этапом подготовительной работы по созыву народного представительства в России. Назначение его было в том, чтобы помочь сориентироваться императору и его ми¬нистрам в вопросе о представительном правлении.
Петергофские совещания. 
Подготовка законодательства о Булыгинской думе
Обсуждение важнейших вопросов в ходе Петергофских совеща¬ний протекало в известном смысле хаотично. Одни вопросы из¬лишне долго дебатировались, другие решались мимоходом. К кон¬цу работы (всего состоялось пять заседаний) многие вопросы оста¬лись не рассмотренными. Кроме того, в ходе обсуждения вставали все новые и новые вопросы, требовавшие решения, которые, одна¬ко, в виду дефицита времени остались без ответа.
Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и кон¬кретные статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905 г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреж¬дении Государственной думы, получившей в прессе название Булы¬гинской по имени автора ее проекта; ее статуса — «Учреждения Го¬сударственной думы» и Положения о выборах в Государственную думу.
В манифесте выражалась озабоченность верховной власти несо¬гласованностью «выборных общественных учреждений с прави¬тельственными властями и об искоренении разлада между ними, столь пагубно отражающегося на правильном течении государст¬венной жизни» и говорилось о намерении «...призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государ¬ственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государ¬ственных доходов и расходов».
«Учреждение Государственной думы» регламентировало вопро¬сы, касавшиеся состава и устройства Думы, выборов и полномочий ее председателя и других должностных лиц, прав и обязанностей депутатов, создания отделов Думы, предметов ее ведения и поряд¬ка производства дел. Приложением к этому документу было торже¬ственное обещание членов Государственной думы, подписав кото¬рое депутаты брали на себя обязательство исполнять возложенные на них обязанности, «храня верность его императорскому величе¬ству государю-императору, самодержцу всероссийскому».
Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Го¬сударственную думу») выборы были не всеобщими, а строились на ос¬нове смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предо¬ставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участво¬вать в выборах женщины, лица, моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие ино¬родцы, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т.д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехстепенные выборы. Из планируемых 412 депутатских мандатов им выделялось 51 место (по числу губерний, участвовавших в выбо¬рах).
Опубликование после длительных колебаний манифеста 6 авгу¬ста 1905 г. стало первым шагом к реформе государственного управ¬ления России начала века. Впервые было законодательно закрепле¬но создание представительного учреждения. Однако затягивание с призванием выборных, куцее законодательство и драконовский из¬бирательный закон на фоне нарастания революционной волны не принесли ожидаемого успокоения в обществе. Это была лишь по¬лумера и к тому же безнадежно запоздалая.
Таким образом, несмотря на упорное противодействие верхов¬ной власти и ее ближайшего окружения каким-либо изменениям в государственном устройстве и государственном управлении, собы¬тия начала 1905 г. поставили Николая II перед выбором: или всту¬пить на путь реформирования российской государственности, или поставить под угрозу само существование режима. Так, в муках ро¬дился проект совещательного народного представительства. Одна¬ко произошло это с огромным отрывом от мирового исторического процесса и безнадежным отставанием от национальных потребно¬стей развития государственного устройства. Этим и объясняется то, что Булыгинскому проекту суждено было стать лишь юридическим памятником эпохи. Революционные события осени 1905 г. сорвали вялотекущие выборы в совещательную Думу и сделали невозмож¬ным превращение Булыгинской думы в устойчивый государствен¬ный институт.
Манифест 17 октября
17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест, подготовлен¬ный С.Ю. Витте. Император вынужден был согласиться на введе¬ние народного представительства иного образца, чем это предпо¬лагалось по манифесту 6 августа. В отличие от предыдущего в мани¬фесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личнос¬ти, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг из¬бирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу зако¬нодательными полномочиями. Императору нелегко далось это ре¬шение. С.Ю. Витте позднее напишет: «Этот акт, конечно, не был добровольным в том смысле, что царь никогда не согласился бы осуществить «напрасные мечтания», если он не видел бы, что в дан¬ный момент у него нет другого выхода, обещающего успокоение». Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после под¬писания был опубликован в «Правительственном вестнике». Вмес¬те с ним под заголовком «Действия правительства» было напечатано высочайшее повеление графу Витте «принять меры к объедине¬нию деятельности министров впредь до утверждения законопроек¬та о Совете министров. Последнее решение свидетельствовало о се¬рьезном намерении главы государства реформировать исполни¬тельную власть с целью ее обновления и сплочения накануне созы¬ва Государственной думы с законодательными полномочиями. Не меньше внимания уделялось и выработке программы будущей пра¬вительственной деятельности, чтобы правительство не оказалось застигнутым врасплох перед лицом выборных от народа, не знав¬ших, что делать и в какую сторону направить кормила правления.

3. Реформа исполнительной власти
Создание объединенного правительства
Основными объектами реформирования стали Совет министров и Комитет министров — высший законосовещательный орган. Пока¬зательно, что проекты реформирования были самого широкого диа¬пазона — от ультрарадикальных до махрово-консервативных. К по¬следним относился совместный проект умудренного опытом государ¬ственного управления членов Государственного совета графа А.П. Игнатьева и А.С. Стишинского, которые вообще были против какой-либо реформы исполнительной ветви власти. Наибольшее возмущение у них вызывало проектируемое предоставление Предсе¬дателю Правительства преимущественных прав, поскольку они усма¬тривали в этом ослабление незыблемых принципов самодержавия. Они предлагали сохранить прежний Совет министров, создав при нем постоянное присутствие из министров и главноуправляющих.
Победу одержала другая точка зрения, сводившаяся к неизбеж¬ности реформирования исполнительной власти и вскоре последо¬вала серия императорских указов во исполнение этого решения. В них предусматривалось преобразование Совета министров из нерегулярно созываемого органа в орган постоянно действовавший с четкими полномочиями и функциями. Допускалась возможность председательствования на заседаниях Совета министров императо¬ра как это было и прежде.
К числу нововведений относилось возложение непосредствен¬ного руководства правительством на председателя Совета. В соот¬ветствии с первоначальным замыслом он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлять контроль за их деятельностью. На министров возлагалось обязательство докладывать своему председателю обо всех заметных событиях, так или иначе касавшихся их ведомства. Однако спустя несколько дней, Николай II, поддавшись увещева¬ниям наиболее консервативной бюрократии, указом от 19 октября изменил планируемую практику предоставления ему председате¬лем Совета министров кандидатов на министерские посты. В ре¬зультате полномочия премьера в этой области свелись лишь к об¬суждению в Совете министров кандидатов «должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств».
Относительно всеподданнейших докладов (прямых докладов министров императору) был достигнут компромисс. Практика эта сохранялась, но министры должны были согласовывать содержа¬ние докладов с премьер-министром.
Реформирование исполнительной власти стало важной составля¬ющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. По¬мимо выполнения главной задачи — объединения действий минист¬ров, на этом этапе решался и вопрос о подчиненности исполнитель¬ной власти. И в этом направлении было сделано все, чтобы не допус¬тить создания правительства, ответственного перед депутатами, как это было в странах со сложившимися парламентскими традициями.
Более того, будучи вне контроля со стороны законодательного органа, председатель Совета министров находился в полной зави¬симости от монарха. Только император мог назначать и смещать его и членов кабинета. Премьер довольствовался только правом предо¬ставления кандидатов на министерские посты, решение оставалось за императором. По усмотрению царя Совет министров мог соби¬раться под его собственным председательством. За монархом оста¬валось и право изменения любого решения правительства. Целый ряд важнейших вопросов - дела по ведомству императорского дво¬ра и уделов, государственной обороны и внешней политики — изы¬мались из компетенции Совета. *
И тем не менее председатель Совета министров имел больше прав, чем прежде председатель Комитета министров и фактически становился премьер-министром. При этом положение его как гла¬вы кабинета существенным образом отличалось от положения гла¬вы кабинета в конституционном государстве, где главенствующая роль премьера определялась его опорой на парламентское большинство, ответственностью кабинета перед парламентом.
Ведению обновленного Совета министров подлежали дела трех категорий. К первой группе относились дела высшего государст¬венного управления: «первоначальные предположения минис¬терств и главноуправляющих по вопросам законов, имеющим госу¬дарственную важность», «дела, по коим нужно общее собрание или содействие разных министерств», «издаваемые министрами цирку¬ляры, имеющие государственное значение», «всеподданнейшие до¬клады» министров, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной каждому министру, все дела, назначенные к обсуждению в Совете «по высочайшему повелению», «виды и предположения министров и главноуправляющих к устройству и усовершенствова¬нию подчиненных им частей».
Вторая категория дел была связана с чрезвычайно-указным пра¬вом в порядке статьи 87 новой редакции Основных законов Рос¬сийской империи, принятой в апреле 1906 г. Означенная статья придавала Совету министров законодательные функции, предусма¬тривая возможность проводить законодательные акты через Совет министров, минуя законодательные органы.
Третью категорию дел, перешедших в ведение Совета минист¬ров после упразднения Комитета министров в апреле 1906 г., соста¬вили дела об установлении усиленной и чрезвычайной охраны, на¬значение местностей для лиц, приговоренных к поселению и теку¬щие административные дела.
В целом реформа исполнительной власти в лице Совета минис¬тров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, со¬хранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.
Верховная власть и премьер-министр
Даже беглое знакомство с составом первого обновленного Со¬вета министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных взглядов и убеждений. Такой полярно¬стью взглядов будут отличаться и последующие кабинеты. Это поз¬воляет сделать вывод о том, что император, раздавая министерские портфели, не только не стремился к однородному составу прави¬тельства, но, напротив, опасался возникновения однородного кабинета с сильным премьером во главе.
По этой причине практически с первых дней существования об¬новленного Совета министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. С.Ю. Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со сто¬роны Николая II к Витте проявлялись недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II — недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консер¬вативной частью императорского окружения, добивавшегося сме¬щения Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Импе¬ратору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного министерства навсегда остался для императора отрицательным.
Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей — ПА. Столыпина и В.Н. Ко¬ковцова. И только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л. Горемыкиным, между носителем верховной влас¬ти и главой кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения... к Совету министров, рас¬сматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая по¬нять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».
Совет министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда функ¬ции Совета министров как высшего органа государственного уп¬равления перешли к Временному правительству. За 12 лет сущест¬вования объединенного правительства в нем председательствовало 8 видных сановников, причем И.Л. Горемыкин — дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю П. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствова¬ло о постоянном намерении российского императора иметь покла¬дистого главу исполнительной власти. В противном случае отстав¬ка премьера была неизбежной.
Малый Совет министров
Через Совет министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созда¬нию так называемого Малого совета министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом министров сокращенного состава.
В состав Малого совета министров входили товарищи (замести¬тели) министров. К сфере его компетенции были отнесены теку¬щие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал во¬просы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, умаляло роль Совета министров и одновременно уси¬ливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый совет дважды в месяц.
Совет министров сокращенного состава прекратил свою дея¬тельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого совета сменилось 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета министров, на¬значаемый императором.
Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эше¬лоне исполнительной власти накануне и в начальный период дум¬ской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой обла¬сти преследовали одну цель — сплотиться вокруг престола для сов¬местного противостояния посягательствам народных представите¬лей на государственные устои.
Конечно, появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию кон¬ституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный при¬знак — ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнориро¬вать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета ми¬нистров в известной степени способствовало укреплению испол¬нительной власти, поскольку он оказывался между царем и Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.

4.Реформа Государственного совета
Верхняя палата парламента
Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. У наиболее прозорливой части высших чиновников появилась мысль об использовании этого государст¬венного института для противостояния народным представителям. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату россий¬ского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями.
О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г. В опубли¬кованном в «Правительственном вестнике» всеподданнейшем до¬кладе статс-секретаря графа С.Ю. Витте говорилось о необходимо¬сти реформы Государственного совета «на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Госу¬дарственной думой».
Было решено удвоить состав Государственного совета с 98 до!96 человек. Половина членов Совета, как и прежде, назначалась импе¬ратором из высших слоев государственной бюрократии и престаре¬лых чиновников, имевших заслуги перед властью. Им же назнача¬лись и председатель с вице-председателем Государственного совета.
Вторую половину членов верхней палаты должны были составить избираемые члены. Квоты распределялись следующим образом: 74 места предоставлялось крупным землевладельцам, большинство из которых были представители дворянского сословия; 12 мест — торго¬во-промышленной буржуазии; российскому православному духо¬венству и университетам предоставлялось по 6 мест. Согласно цар¬скому указу члены Госсовета избирались на 9 лет. Каждые 3 года пла¬нировалось обновление одной трети состава верхней палаты.
Несмотря на то, что принципы формирования Государственно¬го совета были весьма далеки от подлинно демократических, его состав пополнился авторитетными и популярными в своей среде личностями. Так, научная общественность была представлена в верхней палате в разное время крупнейшими учеными — В.И. Вер¬надским, филологом А.А. Шахматовым, историком А.С. Лаппо-Данилевским, правоведом Н.С. Таганцевым. Среди делегирован¬ных в Совет представителей промышленности можно отметить крупнейшего горнопромышленника юга России Н.С. Авдакова, председателя совета Московского купеческого банка и председате¬ля Московского биржевого общества ГА. Крестникова, председателя союза съездов представителей промышленности и торговли В.И. Тимирязева.
Вместе с тем половина членов Государственного совета, состо¬явшая из назначаемых императором членов, по-прежнему остава¬лась, по меткому выражению современников, «местом почетной ссылки». Для государственных служащих высшего ранга это было, в одном случае, наивысшим, в другом, заключительным этапом их бюрократической карьеры.
Статус Государственного совета
Итогом подготовительной работы по преобразованию Государст¬венного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся высо¬чайший манифест «Об изменении Учреждения Государственного со¬вета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».
Одновременно был опубликован высочайший указ «О переуст¬ройстве Государственного совета». И если манифест провозглашал порядок введения выборных членов в Государственный совет и предоставление ему равных с Государственной думой законода¬тельных прав, то указ уже более детально определял порядок выбо¬ров в верхнюю палату, а также ее внутреннюю структуру и порядок деятельности. Эти документы открыли новый этап в истории Гос¬совета, превратив его на законном основании в верхнюю палату российского парламента.
В соответствии с новыми правилами Государственный совет в случае несогласия с законопроектом, одобренном Думой, мог либо возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из рав¬ного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Это ставило Госу¬дарственный совет в преимущественное по сравнению с Думой по¬ложение. Государственный совет наравне с Думой наделялся и пра¬вом законодательной инициативы. В этом случае принятый верх¬ней палатой законопроект предполагалось передавать на обсужде¬ние Государственной думы.
Организация работы в верхней палате
Основной формой работы Совета было Общее собрание. Кроме того функционировали два департамента (первый рассматривал де¬ла по административным, гражданским и судебным делам, второй — отчеты финансово-кредитных учреждений и дела о строительстве железных дорог, а также дела об отводе и продаже участков казенной земли) и постоянных комиссиях, число которых было строго ограни¬чено. Постоянными комиссиями реформированного Совета стали комиссия личного состава и внутреннего распорядка, финансовая и комиссия законодательных предположений. Именно эти три комис¬сии существовали весь период деятельности Государственного сове¬та после реформы (1906—1917). Две другие постоянные комиссии: по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия были образованы и действовали в годы Первой мировой войны.
Организация работы в Государственном совете была несоизме¬римо выше, чем в Думе. В значительной степени это объяснялось тем, что сохранен ранее действовавший принцип формирования комиссий, по которому в их состав привлекались наиболее компе¬тентные в данном вопросе лица. Хорошо подготовленные члены ко¬миссий тщательно изучали каждый очередной проект Формулиров¬ки принимаемых решений были тщательно выверены. В этом во¬просе верхняя палата впадала в другую крайность по сравнению с Думой: слишком точная отшлифовка каждой статьи проекта неред¬ко задерживала его рассмотрение на очень продолжительное время.
Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу. В основу выборов была положена сословно-корпоративная и высокоцензовая система. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены до¬статочно серьезные избирательные цензы: в его состав не могли быть избраны лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы средних учебных заведений, иностранные подданные.
Партийное размежевание в Госсовете
Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандида¬та в его состав. К тому же далеко не все члены верхней палаты со¬стояли в политических партиях. Таким образом, сам принцип фор¬мирования (назначения и избрания членов Госсовета) не предпола¬гал наличие в верхней палате парламентских фракций. Однако это обстоятельство не означало, что состав Государственного совета из¬бежал политизации. Не являясь членами политических партий, да¬леко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Сочув¬ствие членов Госсовета тем или иным политическим движениям наиболее часто выражалось в формулировке: «по политическим убеждениям близок к той или иной партии».
Уже в первой сессии Государственного совета наметилось раз¬межевание на правую, левую группировки и так называемый «центр». На левом фланге преобладали сторонники кадетов, в цен¬тре — октябристы, на правом фланге группировались в основном назначаемые императором члены Государственного совета.
Таким образом, накануне вступления в новый этап российской государственности в виде думской монархии, власть сумела найти еще одну возможность ограничить законодательные полномочия и статус российского народного представительства. С этой целью Государст¬венный совет с его столетним опытом деятельности был наделен пра¬вами верхней палаты парламента. История существования и взаимо¬действия двух палат российского парламента в этот период показала, что 1осударственный совет отлично справился с возложенной на него задачей. В его лице самодержавие получило своего рода щит, с помо¬щью которого успешно умеряло законодательные порывы депутатов Государственной думы. Вместе с тем Государственный совет не поль¬зовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.





5. Созданием деятельность Государственной думы
I Государственная дума
В системе высших государственных органов начала XX в. по¬явилось представительное учреждение с законодательными полно¬мочиями - Государственная дума. Она приступила к работе 27 ап¬реля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодер¬жавия в 1917 г.) период думской монархии.
Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой рус¬ской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усилен¬ная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным тру¬дом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.
Расстановка политических сил в первой Думе была следующая: 176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) — трудовики (большин¬ство из которых были крестьянскими), 100 (20%) — беспартийные. Ос¬тальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное представительство. Партии социалистической ориентации - социал-де¬мократы и социалисты-революционеры выборы бойкотировали.
Предметы ведения Государственной думы определялись «Уч¬реждением Государственной думы» — документом, регламентиро¬вавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению Думы под¬лежали:
— предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;
— государственная роспись доходов и расходов вместе с финан¬совыми сметами министерств и главных управлений, равно как де¬нежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, -на основании установленных правил;
— отчет государственного контроля по исполнению государст¬венной росписи;
— дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие Высочайшего соизволения;
— дела о постройке железных дорог непосредственным распоря¬жением казны и за ее счет;
— дела об учреждении кампаний на акциях, когда при сем ис¬прашиваются изъятия из действующих законов;
— дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочай¬шим повелениям.
Как видим, права и сфера компетенции Государственной думы были четко оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой нака¬нуне начала работы нижней палаты. В соответствии с законода¬тельством, власть верховного управления оставалась всецело в ру¬ках императора, которому нераздельно принадлежали:
— вся власть по управлению страной через министерство, ответ¬ственное перед ним, а не перед народным представительством и че¬рез всех остальных должностных лиц, назначаемых от его имени;
— все устройство и законодательство об армии и флоте;
— право объявлять местность на военном и исключительном по¬ложении;
— разрешение займов в случае, если Государственная дума не ут¬вердит их во время сессии.
Таким образом, по меткому выражению С.Ю. Витте, новые Основ¬ные законы преследовали цель отобрать у Думы все, что опасно трогать.
Программа I Государственной думы
Программой деятельности I Государственной думы стал «адрес», составленный депутатами в ответ на тронную речь императора. Он содержал следующие требования:
- введение всеобщего избирательного права;
- ответственное перед Думой министерство;
- амнистия;
- отмена смертной казни и освобождение страны от военного положения;
- право Думы пересматривать законы;
- свобода слова, совести, собраний;
- решение аграрного и рабочего вопросов;
- ликвидация Государственного совета;
- введение всеобщего бесплатного обучения;
- реформа местного управления;
- равномерное распределение налогов.
Это был вызов власти, который не мог остаться без последст¬вий. Вопрос роспуска Думы стал делом времени. Очевидный пере¬вес левых сил в составе Думы, следовавшая из этого явная оппози¬ционность власти, быстро прогрессировавший конфликт между за¬конодательной и исполнительной властью предопределили ее судь¬бу: короткая и бурная ее жизнь завершилась на 72 дне существова¬ния. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.
«Выборгское воззвание»
Около 200 депутатов, в основном члены кадетской фракции, не согласившись с императорским указом, собрались в Выборге и приняли так называемой «Выборгское воззвание», в котором со¬держался призыв к избирателям в знак протеста против разгона Го¬сударственной думы не платить налогов и не посылать новобран¬цев в армию вплоть до созыва нижней палаты. Авторы воззвания были наказаны по всей строгости: все они, включая председателя Думы С.А. Муромцева, были осуждены, приговорены к разным срокам тюремного заключения и лишены впредь права избираться в органы народного представительства.
Разогнав первую Думу, власть, тем не менее, не решилась на отказ от народного представительства в системе государственной власти вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка.
II Государственная дума
II Госуцарсгвенная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 Е, оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу. Вы¬боры, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и пра¬вых партий. И тем не менее, говоря о составе этой Думы, нельзя не отметить ее «полевение» по сравнению с первой. Значительная часть голосов избирателей, поддерживавших броские предвыборные обещания кадетов на первых выборах, отошла к представителям социа¬листических партий, впервые принимавших участие в выборах.
Процесс размежевания политических сил продолжался весь не¬долгий период работы II Думы, оказавшейся расколотой на крайне правых (октябристы, черносотенцы), левых (социал-демократиче¬ские депутаты) и кадетов, занимавших промежуточное и поэтому очень неустойчивое положение. Следствием этого стало постепен¬ное сближение кадетов с октябристами ради сохранения Думы «любой ценой».
Однако далеко не все депутаты были настроены на сотрудниче¬ство с правительством. Кадетско-октябристской тактике «беречь Думу» противостояли революционные настроения депутатов лево¬го фланга. Наиболее отчетливо это проявилось при обсуждении в Думе аграрного законопроекта, внесенного за 104 подписями фракцией трудовиков и предусматривавшего принудительное отчуждение частных земельных поместий. Правительство П.А. Сто¬лыпина, который возглавил кабинет после роспуска I Думы, безус¬ловно, не могло допустить такого поворота, и конфликт вновь стал неизбежен. Нарастало и раздражение министров, вызванное дея¬тельностью Думы. Премьер-министр Столыпин, предлагая членам своего кабинета как можно резче отвечать на нападки депутатов, сам вплотную занялся подготовкой роспуска Думы.
Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военно¬го переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы Столы¬пин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. Дума не дала согласие на привлечение их к судеб¬ной ответственности и постановила передать дело в специальную думскую комиссию, которая должна была рассмотреть заявление правительства в течение 24 часов. Правительство не стало дожи¬даться разоблачения явно сфабрикованного дела и, подгоняемое требованиями Николая II немедленно разогнать Думу, приступило к решительным действиям. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов со¬циал-демократической фракции были арестованы, остальные пе¬решли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из Высо¬чайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.
Итак, вторая Дума разделила судьбу своей предшественницы. Однако силовое решение не погасило конфликта между исполни¬тельной и законодательной властью. Перед верховной властью встал вопрос о целесообразности самого существования института Государственной думы, но отказаться от народного представитель¬ства вообще, вернуться к управлению страной через систему выс¬ших учреждений, существовавшую до 1905 г., самодержавие уже не могло и вынуждено было искать другие варианты приспособления парламентаризма к российской действительности.
Третьеиюньский государственный переворот
Выход был найден. Одновременно с указом о роспуске Государ¬ственной думы 3 июня был опубликован императорский манифест об изменении порядка выборов в Государственную думу. И если роспуск императором Думы не противоречил законодательству (ст. 105 Основных государственных законов), то в соответствии с мани¬фестом 17 октября 1905 г. правом единоличного принятия закона Николай II не обладал. Манифест 3 июня 1907 г. возвращал все на исходные позиции: император единолично принял решение об из¬менении избирательного закона, чем фактически прекратил дейст¬вие манифеста 17 октября, а это было равносильно государственному перевороту. Недаром установившийся строй получил название «третьеиюньская монархия».
Власти решили положить конец созыву «непослушных» Дум и созвать «парламент» нового образца со старым названием — Госу¬дарственная дума. С этой целью в новом избирательном законе от¬крыто предусматривалось усиление позиций дворянства в Думе, были предоставлены новые значительные права крупной буржуа¬зии при одновременном ограничении прав крестьян, рабочих и мелкобуржуазных городских слоев. В результате в выборах могли принимать участие только 13% взрослого населения страны. По но¬вому избирательному закону 1 голос помещика приравнивался к 4 голосам крупной буржуазии, 68 голосам мелких хозяев, 260 — крес¬тьян и 543 — рабочих.
III Государственная дума
Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, кото¬рых оно ожидало: партийный состав Думы изменился в сторону со¬кращения числа оппозиционных депутатов. Бесспорным лидером в новой Думе была проправительственная партия октябристов, вы¬ражавшая интересы прогрессивных помещиков и крупной буржуа¬зии. Октябристы требовали делового контроля над хозяйственной политикой и финансами. Представительство кадетов и социал-де¬мократов в III Думе значительно сократилось. Правительство полу¬чило послушную, лояльную Думу.
Новый избирательный закон дал возможность образовать в Ду¬ме два большинства: правооктябристское (283 члена) и октябристско-кадетское (225 членов). В Думе заработал механизм, получив¬ший название октябристского маятника. Если шло голосование по законопроекту реакционного характера, который правительство хотело принять, октябристы выступали вместе с правыми и националистами, и проект принимался. Таким же образом проваливался проект, который правительство считало слишком левым. При об¬суждении, по их мнению, слишком реакционных проектов октяб¬ристы голосовали вместе с кадетами и проваливали его. Когда же обсуждался законопроект, связанный с преобразованиями, сторон¬никами которых были члены этой фракции, октябристы станови¬лись временными союзниками левых сил.
III Государственная дума видела среди своих основных задач ук¬репление расшатанной неудачной русско-японской войной обо¬ронной мощи страны, укрепление финансового положения госу¬дарства, восстановление внутреннего порядка и законности во всех сферах жизни. Настрой Думы на проведение либеральных реформ, с одной стороны, поддерживал в обществе надежду на постепенное мирное решение всех наболевших вопросов, с другой, — давал возможность выглядеть в глазах мирового сообщества страной, кото¬рая шла по демократическому пути западноевропейского образца.
Этим в значительной степени объясняется тот факт, что III Ду¬ма единственная из всех Дум периода думской монархии исчерпала пятилетний срок своих полномочий — с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. За это время ею было принято свыше двух тысяч законопро¬ектов (заметим, что первые Думы в окончательном виде не сумели принять ни одного законопроекта), в том числе аграрные законы Столыпина, существенно увеличены ассигнования средств на на¬родное образование, поддержаны меры по реорганизации армии и флота.
IV Государственная дума
IV Государственная дума по своему составу не намного отлича¬лась от своей предшественницы. Снова, как и в III Думе, сложились два большинства: право-октябристское (286 депутатов) и октябрис¬ты, кадеты и национальные буржуазные партии (229 депутатов).
Мировая война, в которую вступила Россия в 1914, г., вызвала мощный патриотический подъем, внеся существенные коррективы в общественно-политическую ситуацию в стране. Партии и обще¬ственные организации за исключением социал-демократов выра¬зили доверие правительству и отказались от оппозиционной дея¬тельности. Дума в свою очередь также продемонстрировала полное единство фракций с правительством. Депутаты Думы единогласно (при воздержавшихся социал-демократах) проголосовали за воен¬ные кредиты.
1915 г. стал переломным в отношениях между верховной влас¬тью и народным представительством, выражавшем явное недо¬вольство действиями правительства. На фоне неудач на фронте, па¬дения авторитета царской четы в связи с распутинщиной, призывы главы правительства И.Л. Горемыкина летом 1915 г. к единению Ду¬мы с правительством натолкнулись на резкую критику социал-демократов, трудовиков и вызвали явную оппозиционность со сторо¬ны буржуазных фракций. Одновременно кадетская фракция во гла¬ве с П.Н. Милюковым провела напряженную работу по скреплению образовавшегося в Думе оппозиционного большинства «без крайне левых и крайне правых», получившего название «Прогрессивный блок», в который вошли 236 депутатов из 442. Главным требованием блока было образование «министерства общественного дове¬рия», под которым блокисты подразумевали правительство, состо¬явшее из честных и компетентных бюрократов, способное руково¬дить страной в условиях войны и разрухи. Предусматривались так¬же изменение приемов управления, свобода вероисповедания, пе¬ресмотр земского положения, меры по поддержанию социального мира и т.д. Программа блокистов была попыткой возвращения к либеральному варианту реформ.
Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и даже части членов Государственного сове¬та стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил в разъездах, в Ставке, предоставив фактически функции соправителя императрице Александре Федо¬ровне. Именно по ее настоянию был объявлен указ о перерыве ра¬боты Думы. Напрасно лидер Земского союза князь Г.Е. Львов взы¬вал к царю: «Ваше императорское величество... обновите власть. Возложите тяжкое бремя ее на лиц, сильных доверием страны. Вос¬становите работу народных представителей. Откройте стране един¬ственный путь к победе, загроможденный ложью старого порядка управления». Император ответил молчанием.
В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к при¬мирению с Думой: сместил с поста премьер-министра одиозного И.Л. Горемыкина, а в начале февраля впервые сам явился в Думу. Однако одновременно с этим он провел серию мероприятий, на¬правленных на установление в стране военной диктатуры: готовилось введение военного осадного положения, повседневной пред¬варительной цензуры и т.д. В исполнительной вертикали власти продолжалась так называемая «министерская чехарда». Достаточно вспомнить, что с осени 1915 г. сменилось 4 председателя Совета ми¬нистров, 6 министров внутренних дел, 4 военных министра, при¬чем на высшие посты попадали зачастую непопулярные и скомпро¬метировавшие себя чиновники. Осенью 1916 — зимой 1917 гг. кри¬зис достиг апогея.
Крах думской монархии
В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к рево¬люционному взрыву в столице империи - Петрограде. Это было началом Февральской революции. Одним из последних стал импе¬раторский указ от 27 февраля 1917 г. об отсрочке думской сессии. Дума подчинилась указу императора, однако, собравшись на част¬ное совещание, депутаты образовали Временный комитет Государ¬ственной думы, в который вошли руководители думских фракций за исключением большевиков и крайне правых. Его председателем стал председатель Государственной думы М.В.Родзянко. Основной заботой комитета было сохранение легитимности власти. Прежде всего комитет предпринял попытку спасти монархию, заменив од¬ного царя другим. Попытка провалилась. Тогда по соглашению с Петроградским советом Комитет сформировал Временной прави¬тельство, в руки которого и перешла власть.
Система государственного управления при этом не изменилась — сохранялись министерства и другие ведомства вплоть до Святей¬шего синода, однако массы, политические партии стали активно вмешиваться в государственное управление. Дальнейшие события развернулись вокруг выбора пути, по которому пойдет государство. Начался особый этап отечественной истории, завершившийся об¬разованием советской системы государственного управления.
В феврале 1917г. история вынесла окончательный вердикт дум¬ской монархии в России. Царь и Дума ушли с исторической сцены одновременно. Позади остался 12-летний отрезок российской ис¬тории, когда основным был вопрос об установлении нового демо¬кратического порядка, одного из первостепенных условий разви¬тия страны по пути прогресса.
Россия так и не стала в полном смысле слова парламентарным государством. Причин тут множество: это политический кризис на¬чала века, заключавшийся прежде всего в неразрешенности двух главных вопросов: о власти и о земле; полное неприятие самодер¬жавием, исповедовавшем тезис «царю — власть», позиции либеральной общественности, ратовавшей за использование в России западного опыта представительной демократии, глубоко укоренив¬шаяся в кругах российской политической элиты мысль о всегдашнем приоритете исполнительной власти над законодательной и т.д. События, последовавшие вслед за падением самодержавного строя и прекращением деятельности народного представительства в России, поставили точку в споре о реформаторском или револю¬ционном пути развития, отодвинув на десятилетия саму возмож¬ность парламентского устройства страны.


Контрольные вопросы
1. Каковы причины кризиса государственного управления на рубеже Х1Х-ХХ вв.?
2. Чем объяснялся крах Булыгинской думы?
3. В чем состояла основная задача реформирования исполни¬тельной власти накануне созыва Государственной думы?
4. Назовите причины преобразования Государственного совета в верхнюю палату парламента.
5. Каковы особенности деятельности I—II Государственных дум?
6. Дайте характеристику законотворческой деятельности в период третьеиюньской монархии (1907—1914).
7. В чем состояли основные особенности и недостатки россий¬ского парламентаризма начала XX в.?


Рекомендуемая литература
Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. М., 1989.
Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия. М., 1995.
Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996.
Ганелин В.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. Л., 1991.
Демин В.А. Государственная дума России (1906-1917): меха¬низм функционирования. М., 1996.
Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России. Учебник для ву¬зов. М., 1998.
Политическая история: Россия — СССР — Российская Федера¬ция. В 2-х томах. М., 1996.
Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. М., 1998.
Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.

ГЛАВА 10
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА

1. Февральская революция и крушение монархии
«Так больше жить нельзя»
В конце XIX — начале XX вв. Россия оказалась перед суровым историческим выбором:
• продолжать существование в форме абсолютной монархии;
• перейти на рельсы конституционной монархии;
• напрячь все силы и подняться до уровня демократической ре¬спублики;
• бросить вызов мировому сообществу и поискать счастья на путях социализма.
В недрах российского общества имелись потенциальные воз¬можности для реализации любого из этих направлений: солидная питательная среда, глубокие исторические корни, многочисленные сторонники, организованные в политические партии, крупные те¬оретики, признанные лидеры.
Представители всех этих направлений с оптимизмом смотрели в будущее, все, кроме официальной власти. Уже в то время общест¬венность признавала, что это был тупиковый путь развития. Траге¬дия Николая II заключалась не только в его личных качествах — слабая воля, узость мышления, мнительность и пр., а в том, что он пытался сохранить абсолютизм в неизменном виде. Такая маниа¬кальная приверженность ценностям своего венценосного отца ус¬корила крушение абсолютной монархии. В канун Февральской ре¬волюции вся система управления настолько закоснела, что добить¬ся какого-либо прогресса при сохранении основ самодержавия бы¬ло невозможно.
Уже в то время всем было ясно, что жить так, как жили раньше, невозможно. Один из публицистов кануна революции, влиятель¬ный член эсеровского ЦК М.В.Вишняк писал по этому поводу: «Так больше жить нельзя» и «так больше не может продолжаться» перестало быть монополией революционных и оппозиционных только кругов». Пессимистическое настроение преобладало во всех слоях общества. Все с нетерпением ожидали, что же будет дальше, в какую форму выльются и это напряжение, и сам взрыв.
Однако никто тогда не предполагал, какую колоссальную силу он получит. Даже в феврале 1917г. большинство прогнозов своди¬лось к тому, что в конечном счете дело закончится дворцовым пере¬воротом. «Все чувствовали необычайную тревогу, сознавали, что что-то готовится и надвигается на нас, — вспоминал В.Н. Коковцов, — но никто не давал себе отчета, и едва ли я ошибусь, если скажу, что все ждали просто дворцового переворота». Такое предположе¬ние подпитывалось слухами. В самом начале 1917 г. генерал А.М. Крымов, в будущем сподвижник Л.Г.Корнилова, в кругу своих единомышленников обсуждал план дворцового переворота. Одно¬временно группа политиков либерального толка решала тот же во¬прос. Как оказалось, конечная цель тех и других полностью совпа¬дала - они намеревались отстранить от власти Николая II и возве¬сти на трон его сына Алексея при регентстве великого князя Миха¬ила Александровича. Дальше конституционной монархии заговор¬щики не шли.
Однако события не вписались в такие узкие рамки. В обществе накопилось столько ненависти к царизму, горючего материала ока¬залось так много, что общественный взрыв превзошел все ожида¬ния. В стране разразилась грандиозная революция, в огне которой шло испытание на прочность всех вариантов возможных путей раз¬вития России. Оказавшись в политической изоляции, 2 марта 1917 г. Николай II отрекся от престола. Тем самым был прерван беско¬нечно долгий путь абсолютной монархии в России.
Провал конституционной монархии
С отречением Николая II от трона появилась реальная возмож¬ность перевести Россию на рельсы конституционной монархии.
Как известно, Николай II от себя лично и наследника Алексея пе¬редал власть своему младшему брату Михаилу Александровичу, ко¬торый в тех условиях мог подписать какой угодно документ и раз¬делить власть с любым полномочным органом, т.е. даровать народу конституцию. Тогда же на митингах и собраниях энергично протал¬кивали эту идею лидеры государственной Бумы П.Н. Милюков, А.И. Гучков, В.В.Шульгин и другие сторонники буржуазной монар¬хии. Оценив сложившуюся обстановку, 3 марта Михаил Александ¬рович отказался принять дарованную ему власть. В манифесте, подписанным Михаилом Александровичем, а написанным В.В. Шульгиным и В.Д.Набоковым, вопрос о власти решился в пользу Временного правительства, образуемого Государственной Думой.
Как видим, общественно-политический взрыв оказался в состо¬янии не только ликвидировать монархию, но и одним махом под¬нять Россию на уровень демократической республики, минуя ста¬дию конституционной монархии. Началось шествие России по пу¬ти свободы и народовластия. Активные участники тех событий оце¬нивали тот период как самый демократический во всей истории России. По возвращении из Швейцарии, под влиянием свежих впечатлений, В.И. Ленин назвал Россию самой свободной, из всех воевавших стран Европы. А его непримиримый противник, мень¬шевик И.Г. Церетели, который вернулся из сибирской ссылки, оха¬рактеризовал сложившуюся тогда обстановку как «подлинно демо¬кратическое народовластие», обеспечившее народу свободу само¬деятельности и организации. «Вся атмосфера освободившейся от векового гнета страны, — писал он, — была проникнута идеалами свободы и народовластия».
Временное правительство
Все эти события развернулись прежде всего в столице и вначале коснулись высших эшелонов власти. Как известно, в ходе Фев¬ральской революции на общегосударственном уровне установи¬лось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство -правительство буржуазии и помещиков, с другой, - Петроградский Совет, по определению В.И.Ленина, «главное, неофициальное, неразвитое еще, сравнительно слабое рабочее правительство, выра¬жавшее интересы пролетариата и всей беднейшей части городского и сельского населения». Эти учреждения выступали одновременно центрами притяжения и отталкивания различных слоев населения, поскольку выражали интересы прямо противоположных частей об¬щества. Между ними и развернулась борьба за власть.
Едва возникнув, они немедленно приступили к созданию необхо¬димого фундамента власти, но Временное правительство преуспело больше: оно сумело взять в свои руки все властные структуры, остав¬шиеся от прежнего режима. Как свидетельствуют участники собы¬тий, Государственная дума занялась этим вопросом еще до создания правительства. По мнению одного из них — С.П.Мансырева, в распо¬ряжении Думы были тогда сотни депутатов. Самые активные из них вошли в различные комиссии, остальные, по его словам, «слонялись без дела и никуда не могли приткнуться». Вот их-то и направили на «комиссарские места в столичные учреждения. Единственный крите¬рий, который при этом принимался в расчет, была их партийность. Институт комиссаров, писал Мансырев, комплектовался из тех, кто «входил в Прогрессивный блок или склонен был ему сочувствовать, прочие оставались под подозрением». Благодаря такой мере прежний административный аппарат попал в ведение Думы. Конечно, многое из того, что комиссары нашли пришлось заменить, кое-что подпра¬вить и дополнить, но в целом высшее звено государственной власти, его пульт управления достался Временному правительству.
Петроградский Совет
Одновременно формировал свои структуры Петроградский Со¬вет рабочих и солдатских депутатов, но делал это по-иному: он за¬нимался созданием преимущественно низовой системы управле¬ния, организацией рабочих и солдат, обеспечением безопасности и порядка в столице и решением жизненно важных проблем, продо¬вольственной, прежде всего.
Такая разная социальная направленность и разнородность заня¬тий сразу же вызвали трения между этими властными структурами. Однако до открытого противоборства тогда дело не дошло. В тот период антагонизм между Временным правительством и Петро¬градским Советом сглаживался важнейшей проблемой, стоявшей перед обществом в целом — борьбой за ликвидацию монархии.
Необходимость решения этой задачи и привела к возникнове¬нию антицаристского фронта, объединившего едва ли не все слои общества, самые разнообразные организации и учреждения. Ко¬нечно, внутри этого Фронта существовали классово разнородные силы, но первое время они действовали как единое целое. Положе¬ние менялось по мере того, как отступала угроза реставрации мо¬нархии и обострялись социальные противоречия в обществе. Раз¬витие революции вело к осознанию всеми слоями собственных ин¬тересов и, как следствие этого, к самоорганизации и сплочению во¬круг своих общественно-политических центров.
Раньше других оформился и заявил о себе буржуазно-помещи¬чий лагерь, главным штабом которого стало Временное правитель¬ство. В его состав вошли известные в стране политические и обще¬ственные деятели либерального толка. Правительство возглавил лидер земского движения и помещик одновременно князь Г. Е.Львов. Он же занял пост министра внутренних дел. Председа¬тель ЦК партии кадетов П.Н. Миллюков стал министром иностран¬ных дел, а лидер октябристов, капиталист А.И. Гучков получил портфель военного морского министра; Министерство торговли и промышленности досталось главе прогрессистов, фабриканту А.И. Коновалову, а Министерство путей сообщения — кадету Н.В. Некрасову. Портфель министра Финансов оказался в руках ка¬питалиста-сахарозаводчика и земле владельца М.И.Терещенко, земледелия А.И. Шингарева, просвещения — кадета А.А.Мануйло¬ва, министра по делам Финляндии - кадета Ф.И. Родичева. Члена¬ми Временного правительства стали также Государственный кон¬тролер октябрист И.В. Годнев и обер-прокурор Синода центрист В.Н. Львов. И лишь два портфеля — министров юстиции и труда ру¬ководители Думы предложили представителям социалистических партий А.Ф.Керенскому и Н.С. Чхеидзе, но принял этот дар лишь Керенский. Временное правительство возникло на капиталистиче¬ской почве, осуществляло политику в интересах предпринимателей и действовало на основе законов, направленных на защиту частной собственности. С самого начала оно стало символом и стержнем буржуазно-помещичьего стана. Лишь по мере нарастания народно¬го движения правительство пополнялось представителями социа¬листических партий и несколько смещалось влево, но коренным образом свою социальную природу не меняло.
Как только Временное правительство заявило, что берет госу¬дарственную власть, оно сразу же привлекло к себе всеобщее вни¬мание. Мимо сознания народа не прошли незамеченными ни со¬став правительства, ни его намерения. Настороженность к нему на¬шла отражение в соглашении, заключенном уже 2 марта 1917 г. между исполкомом Петроградского Совета и Временным прави¬тельством. В нем четко проводилась мысль о том, что новая власть создана «из умеренных слоев общества». Исходя из такой посылки, Совет заявил, что демократия поддержит лишь те пункты прави¬тельственной программы, которые отвечают ее интересам и «в той мере, в какой нарождающаяся власть будет действовать в направле¬нии осуществления этих обязательств». Здесь впервые была выска¬зана знаменитая формула «поскольку — постольку», и Временное правительство, и весь буржуазно-помещичий лагерь как бы выно¬сились за скобки прежде единого фронта. «На правительство, — писал П.Н.Милюков, - набрасывалось подозрение в классовой одно¬сторонности».
Эти перемены в воззрениях народа не замедлили сказаться на по¬литической ситуации: из единого ранее фронта вышли крупная бур¬жуазия и либеральные помещики. Антицаристский фронт транс¬формировался в народный, в рамках которого остались и продолжа¬ли действовать рабочие, солдаты и средние слои населения. Этот фронт, изначально нацеленный против самодержавия, стал развора¬чиваться и против крупной буржуазии. Противостояние в обществе получило иную форму: линия политического разграничения на этот раз прошла между народным фронтом и цензовой частью общества. А поскольку Временное правительство выражало интересы именно этого слоя, народ и на него перенес настороженность и отчуждение. Публицист-меньшевик Н.Н. Суханов назвал такое чувство «подозри¬тельностью по отношению к правительству враждебного класса».
Тогда же, но более медленно формировался диаметрально про¬тивоположный лагерь, главным действующим лицом которого бы¬ли рабочие и солдаты. В Февральские дни они стали и взрывчатым материалом, и детонатором, и катализатором революционных со¬бытий. Рабочие и солдаты, представлявшие леворадикальное кры¬ло, становились откровенным противовесом правому, буржуазно-помещичьему лагерю. Это противостояние многие из них поняли сразу же после возникновения Временного правительства, несмот¬ря на все его привлекательные заявления.
В декларации, опубликованной 3 марта, правительство обещало свободу слова, печати, союзов, собраний и стачек, отменить со¬словные и национальные ограничения, провести амнистию, заме¬нить полицию народной милицией, реорганизовать систему мест¬ного самоуправления и развернуть подготовку к созыву Учреди¬тельного собрания.
И тем не менее уже в день принятия декларации солдаты Из¬майловского полка враждебно встретили депутатов Государствен¬ной думы. После их выступлений на трибуну вышел солдат средних лет и стал убеждать слушателей не верить им, поскольку они капи¬талисты и враги народа. «Произошла суматоха, - писал позже один из депутатов, — большинство все-таки было на нашей стороне, но и сочувствующих солдату оказалось достаточно. Раздавались крики: «Вон, буржуи!» ... и даже два-три голоса об аресте».
Народный фронт в начале революции
Однако в первые недели после свержения монархии основной политической силой являлся народный фронт. Именно тогда народ впервые почувствовал реальную возможность влиять на ход собы¬тий. Такое невиданное ранее положение поняли также политичес¬кие партии. Они пустились во все тяжкие, задабривая, угождая и даже заискивая перед народом с единственной целью заполучить его в свое распоряжение, с его помощью захватить власть и решить политические и социально-экономические задачи в своих интере¬сах. В условиях, когда ситуацией владел народный фронт, партии вынуждены были корректировать программы и уставы с учетом на¬строений и требований масс. Тогда даже кадеты стали выступать от имени народа и во имя народа. Свое прежнее название конституци¬онных демократов, взятое на вооружение в период первой русской революции, они заменили на партию «Народной свободы» и заяви¬ли, что Россия должна быть демократической и парламентарной республикой.
Главным штабом народного фронта, его политическим центром был Петроградский Совет. Председателем исполнительного коми¬тета Совета был избран лидер меньшевистской фракции Государст¬венной думы Н.С.Чхеидзе, товарищами (заместителями) председа¬теля — эсер А.Ф.Керенский и меньшевик М.И.Скобелев. Первона¬чально в исполкоме Совета подавляющее большинство мест заня¬ли меньшевики и эсеры; большевиков в его составе представляли два человека — А. Г. Шляпников и П.А. Залуцкий.
Из первых мероприятий, осуществленных Петроградским Сове¬том, едва ли не самым важным явилось то, что именно он довольно быстро свел требования масс в своеобразную программу, за осуще¬ствление которой и шла борьба в течение всей революции 1917г. Она была конкретизирована тремя локаничными, но емкими лозунгами: Мир, Земля, Хлеб. Вместе взятые, лозунги выражали основные по¬желания народа, участвовавшего в свержении самодержавия. Поло¬жения программы, тесно связанные между собой, стали, по словам Н.Н. Суханова, «триединым лозунгом революции». Они получили огромное значение для развития революции. Невыполнение хотя бы одного из них или задержка с их решением неизбежно ослабляли на¬родный фронт и усиливали буржуазно-помещичий лагерь, а в итоге вели к утрате демократических завоеваний и установлению диктату¬ры. Суханов делал категорический вывод: «Либо решительная борь¬ба и скорейшая победа в деле мира, земли и хлеба, либо удушение ре¬волюции и беспощадная диктатура капитала».
Но этот мрачный прогноз относился к будущему, а пока настро¬ение в обществе было приподнятым. Народ торжествовал победу над царизмом и пьянел от избытка сил. Эйфория от ниспроверже¬ния монархии продолжалась в течение всего марта 1917 г. Суханов назвал это время лучезарной эпохой, светлой страницей в истории государства Российского, когда «народные силы были необъятны, когда они были готовы к борьбе и когда так велики были шансы на близкую и полную победу». Однако по мере того, как проходило опьянение от революции и жизнь входила в обычную колею, народ начинал предъявлять претензии и правительству, и Совету. Он же¬лал видеть плоды победы над царизмом и хотя бы частичное улуч¬шение жизни, т.е. шаги по реализации программы, выработанной в ходе вооруженного восстания, но, как оказалось, принять деклара¬цию, даже самую привлекательную, было легче, чем ее осущест¬вить. Чем дальше, тем больше появлялось фактов, свидетельство¬вавших о неспособности властей облегчить жизнь народа. Именно это стало главной причиной нарастания напряженности в общест¬ве. Народ все более определенно выражал недовольство и полити¬кой правительства, и тем, что делали руководители Петроградского Совета. К концу марта их оторванность от масс «проявлялась не только в отдельных случаях или в отдельных заседаниях, она уже начинала, чувствоваться вообще».
Вскоре после оформления буржуазно-помещичьего стана и его выхода из антицаристского фронта разлом прошел по революцион¬ной демократии. Всероссийское совещание Советов, состоявшееся в конце марта — начале апреля 1917 г. положило начало расколу на¬родного фронта. Вместо него сформировалось два лагеря — леворадикальный и центристский (демократический).
Расстановка политических сил в стране
В течение марта возникло три самостоятельных социально раз¬нородных потока — буржуазно-помещичий, центристский и лево-радикальный. Политическая обстановка в стране заметно ослож¬нилась. Главная коллизия революции — борьба между крайними полюсами — дополнилась противоречиями внутри демократии. Раскол народного фронта повлек серьезные политические послед¬ствия, чреватые для судеб революции и страны в целом. Действия хорошо организованных противоборствовавших сил в условиях слабого аппарата управления повышали шансы каждой из них на захват власти. Сложившаяся ситуация благоприятствовала возник¬новению диктаторского режима.
2. Трансформация власти и установление диктатуры временного правительства
Общественное мнение склонялось к мысли о том, что раньше всего диктатура могла появиться в буржуазно-помещичьем стане.
Крупные собственники уже тогда располагали большими богатст¬вами и в обстановке общественных потрясений и разновластия лег¬ко могли пойти на применение вооруженных средств для самосо¬хранения. Эта опасность усиливалась вследствие отсутствия опоры в массах и ухудшения жизненного уровня народа. К слову сказать, в буржуазно-помещичьем стане уже в конце февраля 1917 г. обсуждалась идея установления военной диктатуры. Ее высказал депутат Государственной думы Н.В.Некрасов. Он считал, что в тех услови¬ях можно было овладеть ситуацией, лишь вручив всю полноту вла¬сти известному в стране генералу. В качестве такого диктатора он назвал начальника главного артиллерийского управления А.А. Маниковского. Предложение Некрасова тогда не прошло; депутаты Думы решили вопрос о власти цивилизованным путем. Они пору¬чили совету старейшин сформировать из думцев временный коми¬тет, который и дал России Временное правительство. Идея о дикта¬туре вынашивалась в правом лагере в течение всего 1917 г. один из лидеров эсеров В.М.Чернов свидетельствовал, что в буржуазно-по¬мещичьем стане было немало влиятельных лиц, «мечтавших о во¬енной диктатуре, о генерале на белом коне».
Буржуазно-помещичий лагерь являлся реальным, но не единст¬венным источником диктатуры. Прогрессирующее ухудшение жиз¬ни народа и обострение социальных противоречий, все более оче¬видный провал программы, выдвинутой революцией, создавали предпосылки для возникновения диктатуры и в леворадикальном стане. Они заметно возросли после того, как идейными вождями рабочих и солдат стали большевики. Установление диктатуры дока¬зывалось ими теоретически и входило в программу РСДРП (б) как одно из важнейших требований. Да и сами рабочие не возражали против такой формы власти, поскольку им терять было нечего и они готовы были идти на все, в том числе и на диктатуру, лишь бы поправить свое бедственное положение.
Угроза демократии исходила не только из диаметрально проти¬воположных станов: буржуазно-помещичьего и леворадикального. Как это ни парадоксально, диктатуру мог породить и собственно демократический лагерь. По существу эта часть общества менее других была заинтересована в таком исходе. Средние слои населе¬ния имели известный материальный достаток; в ходе революции они получили политические права, свободу предпринимательства, официальные заверения в незыблемости частной собственности на средства производства. Более того, они были искрение заинтересо¬ваны в стабилизации обстановки, в наведении порядка и обеспече¬нии безопасности, в укреплении правового государства. Тем не ме¬нее как раз в этой среде и появилась тяга к режиму единоличной власти, но не в виде жесткой, строго централизованной системы правления с максимальным ограничением прав человека и даже исключением из политики целых слоев населения, а в виде неогра¬ниченной власти личности, опиравшейся на мобильный админис¬тративный аппарат и политическую и социальную демагогию. Слу¬чилось так, что в конечном счете носителем такой власти оказался А.Ф.Керенский, в прошлом — известный адвокат, разделявший взгляды партии эсеров.
Местное управление
Сползанию общества к диктатуре способствовала также сла¬бость местной власти. В условиях революции власть на местах на¬ходилась в подвижном, переходном состоянии. За нее боролись са¬мые различные организации и учреждения: общественные испол¬нительные комитеты, комиссары Временного правительства, сове¬ты, городские думы, земские управы и т.д. В одних губерниях было полное безвластие, в других — власть оказывалась в ведении како¬го-либо одного органа, в третьих - двоевластие, в четвертых - тро-евластие, а в пятых — претендентов на власть было столько, сколь¬ко более или менее активно действовало организаций и учрежде¬ний. Однако наиболее реальными претендентами на местную власть весной 1917 г. оказались общественные исполнительные ко¬митеты, институт комиссаров Временного правительства и советы.
Первое время власть на местах имели общественные исполнитель¬ные комитеты. Они возникли раньше других организаций и учрежде¬ний и действовали на губернском, уездном, волостном и даже сель¬ском уровнях. По сведениям МВД тогда было 79 губернских и област¬ных, 651 уездный и более 9000 волостных комитетов. По своей массо¬вости и универсальности с общественными исполнительными коми¬тетами не могла сравниться ни одна существовавшая тогда управлен¬ческая структура: земства действовали в губернских и уездных центрах европейской части России, думы — в городах, советы — в городах и ра¬бочих поселках. Общественные исполнительные комитеты были оли¬цетворением наибольшей активности народа, инструментом, органи¬зационно оформившим движение масс. Более того, комитеты явля¬лись адекватным выражением демократического потенциала россий¬ского общества и народного характера Февральской революции. К то¬му же ни один другой общественно-политический институт, действо¬вавший весной 1917 г., не мог сравниться с комитетами по широте представительства. В них входили делегаты и от леворадикального, и от буржуазно-помещичьего лагерей, хотя главной политической фи¬гурой оставались посланцы самого массового центристского лагеря.
Общественные исполнительные комитеты уже в момент своего организационного оформления заявляли о том, что берут власть в свои руки. И эту власть признали все, кроме Временного прави¬тельства. Оно отнесло их к обычным общественным организациям и тем самым лишило комитеты правового оформления и финансо¬вой поддержки. Самый массовый институт народной власти, каким были тогда общественные исполнительные комитеты, остался без общегосударственного центра.
Одновременно с комитетами возникли и действовали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Всего в стране весной 1917 г. их было свыше 700. Они оказались на левом фланге револю¬ционного потока и представляли интересы самой радикальной ча¬сти общества. Советы и общественные исполнительные комитеты находились в разных, но непосредственно соприкасавшихся поли¬тических станах: первые представляли леворадикальный, а вторые — центристский лагерь. Более того, вначале они входили в единый народный фронт. Их сотрудничеству способствовал целый ряд весьма важных обстоятельств. Оба института возникли в условиях высшего социального напряжения и были созданы творчеством на¬родных масс. Они имели схожую структуру — пленарные собрания, исполнительные комитеты (или бюро), президиумы, отделы, ко¬миссии. И советы, и комитеты легко принимали постановления, но с трудом проводили их в жизнь, поскольку не имели более или ме¬нее отлаженного исполнительного аппарата. И советы, и комитеты оказались в одинаково сложном финансовом положении, так как правительство отказалось взять их на счет Государственного казна¬чейства.
Комиссары Временного правительства
Иное дело — комиссары Временного правительства. Этот ин¬ститут был создан сверху усилиями правительства из представите¬лей близкой ему социальной среды. 5 марта 1917 г. князь Г.Е.Львов направил председателям губернских земских управ телеграфное распоряжение: «В целях устроения внутри страны и для успеха обо¬роны государства по обеспечению безостановочной деятельности всех правительственных и общественных учреждений Временное правительство признало необходимым устранить губернатора и ви¬це-губернатора от исполнения обязанностей. Управление губерни¬ей временно возлагается на Вас в качестве губернскрго комиссара Временного правительства со всеми правами, предоставленными действующими узаконениями губернатора и сохранением за Вами руководства работою губернской земской управы». В уездах комиссарами Временного правительства становились председатели уезд¬ных земских управ; за ними в полном объеме также сохранялись права и обязанности по руководству земством.
Это был основной правовой акт, решивший судьбу администра¬тивной власти на местах. Временное правительство сделало ставку на земство. И это не случайно: и у того, и у другого была одна клас¬совая основа, одно экономическое положение, одна история. Мно¬гие члены правительства именно в земствах прошли школу полити¬ческой деятельности (Г.Е. Львов, А.И. Шингарев, Н.В. Некрасов, С.Л. Маслов, А.А. Мануйлов и др.). Автор указа со всей определен¬ностью дал понять, что он доверяет этому слою безраздельно. В мо¬мент получения указа председатели губернских и уездных управ ав¬томатически становились комиссарами Временного правительства, без какого бы то ни было утверждения высшими инстанциями. Лишь в отдельных местах должности комиссаров заняли городские головы, члены Государственной думы и Государственного совета. Это была победа российского земства, его политический успех, о котором оно не могло и мечтать. По социальному составу корпус комиссаров оказался таким, каким того желало правительство: сре¬ди них преобладали крупные землевладельцы и капиталисты. Вполне устраивала правительство и политическая ориентация ко¬миссаров — все они примыкали к правому крылу российского об¬щества.
Итак, система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее инициато¬ром выступил центр, назначение комиссаров осуществлялось в приказном порядке и носило волевой характер.
Однако Указ внес дезорганизацию в прежнюю структуру власти и ослабил единство действий народа. Этим правовым актом власть на местах оказалась раздроблена и частично отошла к институту ко¬миссаров Временного правительства.
«Вся власть Советам»
С появлением лозунга «Вся власть Советам!» положение на ме¬стах осложнилось еще больше. Советы начали борьбу и против об¬щественных исполнительных комитетов, и против комиссаров Временного правительства. Логика событий неуклонно вела к дальнейшему размыванию власти: одна ее часть продолжала удер¬живаться исполнительными комитетами, другая попадала в руки правительственных комиссаров, а третья постепенно переходила в ведение Советов. В стране не оказалось более или менее определен¬ной властной структуры: на общегосударственном, правительственном уровне сложилось двоевластие, а на местах, как минимум, троевластие.
Апрельский кризис
Во второй половине апреля резко обострилась политическая об¬становка в стране. К тому времени народ устал ждать обещанного улучшения жизни. Теряя веру в способность правительства изме¬нить его положение к лучшему, он усилил свою политическую ак¬тивность. Заметно возросло количество забастовок, стачек, улич¬ных шествий, собраний и митингов. На глазах народа провалива¬лась программа революции, выработанная в ходе борьбы против царизма. Более того, правительство пошло на демонстративное ее игнорирование, к тому же по самому важному пункту — о прекра¬щении войны и заключении демократического мира. Создавалась обстановка, которая, по мнению Н.Н.Суханова, могла привести к установлению диктатуры.
Решающие события развернулись после опубликования ноты министра иностранных дел П.Н. Милюкова, адресованной прави¬тельствам стран Антанты. Вопреки декларации, заявленной 27 мар¬та, согласно которой правительство намеревалось как можно ско¬рее заключить мир на основе отказа от аннексий и контрибуций, в ноте от 18 апреля прямо говорилось, что позиция правительства не дает оснований думать об ослаблении роли России в мировой вой¬не. На этом основании правительство заявляло о стремлении дове¬сти войну до решительной победы. Народ понял, что его одурачи¬ли, и хлынул на улицы, чтобы выразить свое негодование лжецам от политики. Нота задела интересы всех людей труда, но больше всего она ударила по чувствам солдат. Их возмущение было беспре¬дельно.
20 апреля в Петрограде начались массовые демонстрации и ми¬тинги. На площади перед Таврическим дворцом собрались тысячи людей. Они требовали отставки Милюкова и отказа от антинарод¬ной внешней политики. Одновременно шли манифестации в защи¬ту правительства с плакатами «Да здравствует Временное прави¬тельство!», «Да здравствует Милюков!», «Долой Ленина!». Имели место и вооруженные столкновения, были убитые и раненые.
Исполком Петроградского Совета решил ликвидировать кон¬фликт путем компромиссного соглашения с правительством. Он предложил выработать разъяснение к ноте Милюкрва и срочно опубликовать его. Все это было сделано. 21 апреля исполком при¬знал аргументы правительства убедительными, а инцидент исчер¬панным. После этого на несколько дней были запрещены антиправительственные выступления, хотя они и продолжались во многих других городах России.
Неудавшаяся диктатура
Такова общественная канва апрельского кризиса, которая обычно воссоздается в учебниках, специальных исследованиях и иных изданиях. Однако в те же дни происходило нечто такое, о чем до сих пор или умалчивается, или говорится довольно глухо. В ходе апрельского кризиса были предприняты попытки к установлению диктатуры как со стороны буржуазно-помещичьего, так и со сторо¬ны леворадикального стана одновременно.
Первая попытка была связана с действиями командующего вой¬сками Петроградского военного округа генерала Л.Г. Корнилова. Он приказал верным ему частям выйти на Дворцовую площадь с за¬данием подавить выступления рабочих и солдат орудийным огнем и изменить ситуацию в пользу Временного правительства. Члены исполкома Петроградского Совета Скобелев, Соколов, Гоц, Филипповский приложили немало усилий, чтобы убедить Л.Г.Корни¬лова не делать решающего шага. Ну а если бы их доводы оказались недостаточными? Ведь Корнилов по характеру своему был не очень уступчивым человеком. Прояви генерал чуть больше последова¬тельности, и могло повториться то, что случилось в Париже в июне 1848 г., когда генерал Кавеньяк расстрелял из артиллерии демонст¬рацию рабочих и повернул события в пользу буржуазной монархии. Аналогичная акция, проведенная в Петрограде, также решила бы вопрос о власти в пользу буржуазии и помещиков, и новое прави¬тельство получило бы форму буржуазно-милитаристской диктату¬ры. Но Корнилов уступил и отвел воинские части в казармы.
Тогда же с помощью военной силы пытался решить вопрос о власти и представитель леворадикального лагеря Ф.Ф.Линде. Он привел к Мариинскому дворцу самую крупную и боеспособную во¬инскую часть Петроградского гарнизона — Финляндский полк с целью привлечь Временное правительство к ответу. Действия этого полка готовы были поддержать солдаты Измайловского, Кексгольмского, запасного 180-го полков и моряки 2-го экипажа Бал¬тийского флота, оказавшиеся в тот момент у Мариинского дворца. Ленин охарактеризовал выступление Линде и его сторонников так: несколько больше, чем вооруженная демонстрация, и несколько меньше, чем вооруженное восстание. Членам исполкома Петро¬градского Совета удалось удержать и Линде от последнего шага. А если такой шаг был бы сделан? В этом случае власть полностью пе¬решла бы к Совету, в котором тут же усилилось бы леворадикальное крыло, а сам Совет неизбежно попал бы в руки Ленина и его сторонников. Страна оказалась на волоске от крупномасштабных на¬сильственных акций, которые могли стать поворотными в судьбах революции. Однако попытки противоборствовавших лагерей уста¬новить буржуазно-милитаристскую или пролетарскую диктатуру провалились, но не прошли бесследно: в ходе апрельского кризиса сформировались условия, благоприятные для вызревания диктату¬ры в центристском стане.
Коалиционное Временное правительство
Как известно, в апрельские дни Временное правительство было реорганизовано на принципах коалиции. 5 мая в печати появился список членов нового кабинета министров. В нем значилось 10 представителей буржуазно-помещичьего лагеря и 6 министров-со¬циалистов: П.Н. Переверзев, В.М. Чернов, И.Г. Церетели, М.И. Ско¬белев, А.В. Пешехонов и А.Ф. Керенский. Последнему достался са¬мый весомый портфель военного и морского министра. Керенский одолел важнейшую ступень крутой лестницы, которая вела к выс¬шей государственной власти, а оттуда было рукой подать до едино¬личной, по выражению В.М. Чернова, «персональной диктатуры».
Новый кабинет начал с того же, что и прежний, программного заявления. Декларация коалиционного правительства оказалась более яркой, социально заостренной и привлекательной. На ее со¬держании и форме отразились и отзвуки апрельских потрясений, и образ мышления мартовского поколения политиков, и стилистика Керенского. В истории русской революции открылась полоса воинственной демагогии, прямо сориентированной на деформацию общественного мнения и обман народа. Правительство заявляло, что оно будет «с полной решительностью проводить в жизнь идеа¬лы свободы, равенства и братства, под знаменем которых создава¬лась великая российская революция». Если свести ее содержание к лозунгам, которые декларировались и ранее, то получался уже известный ряд требований: Мир, Земля, Хлеб. Коалиция возвраща¬лась к программе, выдвинутой народом в период восстания против царизма, но не выполненной буржуазно-помещичьим правитель¬ством. Министры-социалисты пытались использовать народную программу для прикрытия своих подлинных целей и намерений. А то, что они имелись, выяснилось довольно скоро. Особенно быст¬ро обнажили они свою суть в военной и внешнеполитической дея¬тельности. Официально в первом же пункте декларации заявля¬лось, что министры будут добиваться всеобщего мира без аннексий и контрибуций на основе самоопределения народов, а на деле они сразу же занялись подготовкой наступления на фронте. Керенский приступил к разработке крупномасштабной наступательной опера¬ции, как только получил портфель военного и морского министра. Как известно, его авантюра закончилась катастрофой.
Не выдерживала критики и рабочая политика коалиционного правительства. В декларации по этому вопросу было обещано все, что могло удовлетворить и успокоить людей труда. Однако в этой сфере популизм и социальная демагогия проявились не менее на¬глядно, чем в вопросе о войне и мире. Новый кабинет оставил ра¬бочих один на один с владельцами фабрик, заводов, мастерских. Рабочие, как и солдаты, быстро разочаровывались в политике пра¬вительства и смещались в леворадикальный лагерь, главным поли¬тическим требованием которого был лозунг «Вся власть Советам!».
Июльский кризис
Казалось, для правительства и его местных органов логичнее было бы на деле заняться выполнением программы, выдвинутой в ходе свержения самодержавия. Только так оно могло спасти свобо¬ду и демократию. Однако власти все больше скатывались на путь насильственного подавления народа. В стране быстро назревал но¬вый политический кризис, невиданный за всю историю револю¬ции.
События развивались стремительно. 3 июля из правительства вышла группа министров - А.А. Мануйлов, Д.И. Шаховской, Н.В. Некрасов, А.И. Шингарев, П.Н. Переверзев, В.А. Степанов - все члены партии «Народной свободы». Согласно официальному заявлению, они делали это в знак протеста против уступок прави¬тельства Украинской Раде. В действительности, утверждал И.Г.Це¬ретели, кадетская партия лишь использовала украинский вопрос в качестве предлога для политического демарша. На самом деле их поведение объяснялось другими причинами, главной из которых стала взрывоопасная обстановка в стране, ответственность за кото¬рую они пытались переложить на представителей социалистичес¬ких партий.
К тому времени Петроград оказался на грани вооруженного восстания. К 3 часам дня к зданию Петербургского комитета РСДРП (б) явились солдаты пулеметного полка и поставили вопрос об отстранении Временного правительства и передаче государст¬венной власти Советам. Тут же было созвано совместное заседание ЦК, ПК РСДРП (б) и Военной организации этой партии, которое пришло к единому мнению: в сложившейся обстановке требовать смены власти преждевременно. Однако огромные массы рабочих и солдат уже вышли на улицы. К 10 часам вечера Петербургский ко¬митет РСДРП(б) изменил свое прежнее решение и постановил воз¬главить движение. 4 июля события достигли кульминации. Развернулось полустихийное восстание в леворадикальном стане, не очень охотно поддержанное его лидерами. Страна оказалась перед угрозой установления диктатуры пролетариата.
Власти с согласия ЦИК Советов вызвали в столицу надежные части и вооруженным путем подавили рабочих и солдат. Тем самым была преодолена та грань, которая отделяла демократию от дикта¬туры. И этот переход сознавали те, которые делали такой ответст¬венный шаг. «Я переживал глубокое душевное волнение, — писал впоследствии И.Г. Церетели, — когда мне пришлось в качестве ми¬нистра внутренних дел перейти от слов к делу и применить репрес¬сивные меры к тем, кто в прошлом были нашими товарищами в борьбе за свободу».
В тот же день, 4 июля, Керенский, находившийся в действую¬щей армии, направил главе правительства Львову крайне резкую телеграмму: «Петроградские беспорядки произвели на фронте гу¬бительное, разлагающее действие. При таких условиях подготов¬лять наступление и нести за него ответственность невозможно. Ка¬тегорически настаиваю на решительном прекращении предатель¬ских выступлений, разоружении бунтующих частей и предании су¬ду всех зачинщиков и мятежников. Требую прекращения всяких дальнейших выступлений и военных мятежей вооруженной си¬лой... Правительство должно немедленно опубликовать... сообще¬ние о полном прекращении мятежей и о том, что все виновные по¬несут суровое возмездие».
Однако немедленного опубликования такого документа не по¬лучилось. Телеграмма потрясла Львова и своей ультимативностью, и резкостью, и бесцеремонностью. Какое-то время он находился в состоянии прострации. Лишь 6 июля министр-председатель под¬писал грозное и вместе с тем плохо продуманное постановление, согласно которому лица, уличенные в призывах к убийствам, раз¬бою, грабежам и погромам, наказывались тюремным заключением на три года; в неисполнении распоряжений власти — заключением в крепости или тюрьме также на три года, а призывы к офицерам, солдатам и другим воинским чинам не исполнять приказы прирав¬нивались к государственной измене. Подписав требуемый Керен¬ским приказ, Львов подал в отставку.
На следующий день, 7 июля, А.Ф.Керенский возглавил прави¬тельство, которое действовало преимущественно насильственными методами. В стране установился диктаторский режим. Лидеры леворадикального лагеря считали его военной диктатурой, а деятели
центристского лагеря — «революционной диктатурой». По нашему мнению, сущность режима, установившегося в ходе июльского кризиса, следует квалифицировать как правоцентристскую «демо¬кратическую диктатуру». Она возникла в центристском лагере на его правом фланге и включала в свой состав демократов типа Ке¬ренского, Церетели, Скобелева, Пешехонова и им подобных поли¬тиков. В момент его организационного оформления в правительст¬ве не было даже кадетов.
Период демократии в России закончился. Временное прави¬тельство пренебрегло интересами большинства людей и пустило по ветру весь тот демократический потенциал, который нарабатывал¬ся в течение всего предшествующего периода. Именно в эти дни народовластие трансформировалось в диктатуру Временного пра¬вительства. Тем самым была исчерпана еще одна альтернатива, обозначенная в начале XX в., а именно, существование России в форме демократической республики.

3. Перерастание диктатуры Временного правительства в режим единоличной власти Керенского
Новое правительство начало свою деятельность с обнародова¬ния программы, но в отличие от декларации коалиционного прави¬тельства здесь речь шла о том, что оно будет действовать с той «энергией и решительностью, какие требуют чрезвычайные обсто¬ятельства времени». Своей первой и главной задачей правительст¬во считало «охрану нового государственного порядка от всяких анархических и контрреволюционных покушений и при этом дава¬ло понять, что не остановится перед использованием самых край¬них мер.
Однако прежде чем развернуть такую работу, новый кабинет пе¬режил частичную реконструкцию. Случилось так, что в кабинете Керенского перевес в один голос получили советские представите¬ли. В буржуазной прессе развернулась острая критика сложившей¬ся ситуации. Кадеты со злорадством доказывали, что в стране про¬изошел государственный переворот. Лидеры советов лихорадочно искали выход из создавшегося положения и пригласили на пост министра юстиции бывшего председателя Государственной думы, ставшего лидером новорожденной радикально-демократической партии И.Н. Ефремова. Предложение было принято и, по словам Церетели, в правительстве установился «принцип паритета совет¬ских представителей с представителями несоциалистической демо¬кратии». К тому же с уходом Львова освободилось две должности - главы правительства и министра внутренних дел. Первую занял А.Ф.Керенский, который сохранил также портфель военного и морского министра, а вторую на правах управляющего министерст¬ва — И.Г. Церетели.
9 июля Церетели выступил на совместном заседании ЦИК Со¬ветов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Советов кресть¬янских депутатов с предложением наделить новое правительство неограниченными полномочиями. Церетели прямо заявил, что на¬род пока ничего от революции не получил и потому легко может попасть в руки тех, кто пообещает реально улучшить его жизнь, а это неизбежно приведет к экстремальной ситуации, выйти из кото¬рой можно будет только с помощью чрезвычайных мер. Более того, он просил признать новый кабинет «правительством спасения ре¬волюции».
Собрание поддержало эти предложения и приняло резолюцию, согласно которой правительство Керенского объявлялось прави¬тельством спасения революции и за ним признавались «неограни¬ченные полномочия». Между тем депутаты Советов делали это не безоглядно. Они чувствовали, что под предлогом борьбы против контрреволюции и анархии идет концентрация государственной власти в руках бесконтрольной группы политиков и пытались удер¬жать страну от сползания к авторитаризму. Они включили в резо¬люцию специальный пункт согласно которому министры-социа¬листы обязаны были отчитываться о своей деятельности перед объ¬единенным собранием исполнительных комитетов Советов не ме¬нее двух раз в неделю. Однако это требование для Керенского и его временных попутчиков было неприятным, но, как показала прак¬тика, оно не отразилось на ходе событий. На деле правительство действовало бесконтрольно и все больше проявляло себя как обыч¬ная диктатура: большинство его мер было направлено на насильст¬венное подавление политических противников и носило автори¬тарный характер.
В начале июля были изданы суровые приказы, направленные на подавление какого бы то ни было сопротивления власти. Приказы требовали от каждого гражданина беспрекословного повиновения властям; за малейшее противодействие полагался арест. Наиболее жестко и категорично были сформулированы положения, касавши¬еся руководства леворадикального лагеря. Прежде всего правитель¬ство приступило к ликвидации его штаба, расположенного во двор¬це Кшесинской. Туда направили крупные вооруженные силы, кото¬рые, по словам Церетели, сделали бы невозможной всякую попыт¬ку сопротивления со стороны большевиков. Затем последовал при¬каз об аресте В.И. Ленина и некоторых других лидеров РСДРП (б).
Одновременно правительство Керенского развернуло кампа¬нию по умиротворению армии. Как раз на период подавления июльского восстания пришлось контрнаступление германских войск, увенчавшееся так называемым тарнопольским прорывом. Первой масштабной акцией правительства в этом направлении явилось назначение командира 8-й армии Л.Г.Корнилова главно¬командующим Юго-Западным фронтом, а затем и Верховным главнокомандующим. Именно в нем, стороннике железной дис¬циплины, Керенский увидел человека, способного вытравить дух «вольности» из армии.
На полпути к военной диктатуре
Как только Корнилов занял ключевую позицию, достаточно высокую для давления на правительство, он предложил кабинету министров ввести смертную казнь на фронте. Этот вопрос в спеш¬ном порядке был поставлен на обсуждение. Совет министров вел Керенский, только что вернувшийся с фронта. К началу заседания поступила телеграмма Скобелева, командированного на Юго-За¬падный фронт для ликвидации тарнопольского прорыва. Скобелев сообщал, что обстановка на фронте катастрофическая, что коман¬дующий поставил заградительные отряды на пути отступления войск, которые ведут огонь по бегущим солдатам. Все это так по¬действовало на министров, что они, по словам Церетели, «не ко¬леблясь, проголосовали за введение смертной казни на фронте».
После введения смертной казни репрессивная кампания в ар¬мии стала беспредельной. 12 июля Военному министру и министру внутренних дел было предоставлено право закрывать «без суда и следствия оппозиционные газеты и журналы, призывавшие к непо¬виновению распоряжениям военных властей, к неисполнению во¬инского долга и содержавшие призывы к насилию и гражданской войне». Редакторам таких изданий грозило привлечение к судебной ответственности. На основании этого постановления закрыли «Правду», «Окопную правду» и многие другие газеты леворадикального лагеря.
Таким оказался первый этап в деятельности правительства, по¬лучившего статус правительства спасения революции. Все меры, проводимые им, носили отчетливо выраженный насильственный характер. Практически шла расправа с политическими противни¬ками, прежде всего большевиками. Репрессиям подвергались так¬же рабочие, солдаты и крестьяне. Разрушались демократические организации в армии, на флоте и в деревнях; отбирались политиче¬ские права у граждан. Такие действия правительства, естественно, вызывали недовольство народа. Оно быстро нарастало и получало крайние формы выражения. Власти отвечали тем же, наводняя уез¬ды, волости и села большим количеством войск, которым давались безграничные полномочия.
Таким образом, правительство после июльских событий вместо выполнения народной программы развернуло широкомасштабную репрессивную кампанию, направленную прежде всего против ра¬дикальной части общества. Все усилия оно сосредоточило на по¬давлении политических противников слева. Согласно оценке ми¬нистров-социалистов, правительство к концу лета 1917 г. якобы су¬мело погасить эту угрозу и стабилизировать обстановку в стране. И.Г.Церетели в воспоминаниях убежденно говорит о том, что под твердой рукой правительства большевики притихли. Более того, он утверждал, что большевизм был просто раздавлен.
Между тем в конце августа 1917 г. события вышли из-под прави¬тельственного контроля на другом фланге. Воспользовавшись от¬влечением государственных средств на левых фланг, правые спо¬койно отмобилизовали силы и бросили их на столицу. Лидером пе¬реворота стал генерал Л.Г.Корнилов. Основным воинским соеди¬нением, составившим ядро мятежников, стал 3-й конный корпус под командованием генерала А.М.Крымова.
Провал корниловского мятежа. Углубление социально-политического кризиса
Почувствовав реальную угрозу своей власти, Керенский объя¬вил Корнилова мятежником, отстранил его от должности Верхов¬ного главнокомандующего и обратился к народу с призывом под¬няться на борьбу с военщиной. С такими же воззваниями выступи¬ли лидеры леворадикального лагеря. Перед угрозой реставрации монархии и установления буржуазно-милитаристской диктатуры объединились центристский и леворадикальный лагери в единый народный фронт. Сложилась политическая ситуация, близкая к той, которая существовала в марте 1917 г. Перевес сил оказался на стороне народного фронта, и этот факт определил провал военного путча.
Корниловщина еще больше сдвинула политически активную часть народа влево, и это обстоятельство к осени 1917г. обеспечило подавляющий перевес леворадикального лагеря над остальными общественно-политическими течениями. В ходе корниловщины, полагал В.М.Вишняк, в обществе произошел огромный психологи¬ческий и политический сдвиг: большевики выдвинулись на поло¬жение защитников демократии, а правый лагерь предстал как ее враг. Политическим следствием корниловского мятежа стало повы¬шение авторитета партии большевиков и Ленина.
После провала корниловщины социально-экономическая об¬становка в стране осложнилась еще больше. Россия вступила в по¬лосу всестороннего и глубокого кризиса. Одной из главных его причин продолжала оставаться война. Вторая причина кризиса за¬ключалась в том, что усилия правительства оставались неадекват¬ными тем колоссальным проблемам, которые стояли перед обще¬ством. Оно полностью провалило народную программу, не выпол¬нив ни одного ее пункта.
В такой обстановке народ все более настойчиво требовал пере¬дать власть Советам. В условиях прямого военного столкновения леворадикальных сил с правыми Советы проявили себя самым эф¬фективным общественно-политическим институтом. Они приво¬дили в боевую готовность воинские части, брали в свои руки сред¬ства связи, переподчиняли себе вооруженные силы на местах и энергично подавляли открытые очаги реакции. Советы оказались в центре борьбы против корниловщины.
Помимо Советов на местах действовали также общественные исполнительные комитеты и комиссары Временного правительст¬ва. Однако резкое полевение масс в ходе военного путча оконча¬тельно ослабило общественные исполнительные комитеты. На по¬литической арене остались и активно действовали две системы уп¬равления — Советы и комиссары Временного правительства. Но разница между ними заключалась в том, что по мере радикализации общества Советы все больше укрепляли свое положение и ре¬шительно брали на себя осуществление народной программы, а ко¬миссары теряли опору в массах, сбивались на авторитарные методы управления и тем самым сталкивали рабочих, солдат и крестьян в левый лагерь.
Кризис внутри правительственного лагеря
Заметные сдвиги происходили тогда и на правительственном уровне. «Демократическая диктатура», сложившаяся в ходе июль¬ских событий, заметно трансформировалась в режим единоличной власти. Получив после отставки Львова два крупнейших государст¬венных поста - главы правительства и военного и морского мини¬стра, Керенский сосредоточил в своих руках огромную, но не все¬объемлющую власть. Перед ним открылись новые, как ему каза¬лось, ослепительные перспективы и небывалые шансы, упустить которые он, разумеется, не мог. Определяющими в его деятельнос¬ти стали собственные интересы, и прежде всего политические амбиции, стремление к созданию твердой личной власти.
Однако и после июльских событий на пути к единоличной вла¬сти стояло несколько серьезных барьеров. Первый из них - кон¬троль ЦИК Советов над правительством. Конечно, в июльские дни Советы утратили влияние на государственную власть, и в этом смысле можно говорить о прекращении двоевластия в стране. Тем не менее какие-то остатки прежнего контроля не только сохрани¬лись, но даже были подтверждены официально: 9 июля в резолю¬цию совещания ЦИК Советов и представителей политических пар¬тий был включен пункт, обязывающий министров-социалистов ре¬гулярно отчитываться перед ЦИК Советов. Было бы ошибкой по¬лагать, что это решение связало руки Керенскому. Отнюдь нет, но на психику этого человека оно, безусловно, влияло. Между тем ему нужна была абсолютно бесконтрольная и ничем не ограниченная власть. Второй барьер на пути к личной власти — отсутствие у гла¬вы правительства права лично подбирать министров и проводить реорганизацию кабинета.
Оба барьера Керенский преодолел одним ударом, применив от¬кровенно непарламентские приемы борьбы. Переселившись в по¬кои Зимнего дворца, он провел несколько ловких политических комбинаций, рассчитанных на резкое усиление своей власти. 21 июля совершенно неожиданно он заявил министрам, что уходит в отставку и отправился в Финляндию на отдых. Одновременно по¬кинули правительство несоциалистические министры. В письме своему заместителю Некрасову Керенский писал, что делает это потому, что не может пополнить состав Временного правительства так, чтобы это ««отвечало требованиям исторического момента, пе¬реживаемого страной». Практически он предъявил ультиматум и правительству, и лидерам ЦИК Советов. В ответ состоялось сроч¬ное собрание ЦИК Советов из представителей ведущих политиче¬ских партий, кроме леворадикальных. Заседание длилось всю ночь с 21 на 22 июля. М.В.Вишняк писал: «Керенский отсутствовал, но политически продолжал быть в центре всех планов, предложений и контрпредложений». Участники совещания усердно проводили мысль о том, что только Керенский «способен и правомочен спас¬ти страну».
Совещание оказалось поворотным в процессе трансформации государственной власти. Под давлением Некрасова, Винавера, Ми¬люкова были упразднены последние остатки контроля Советов над правительством. По мнению Церетели, такая самоизоляция прави¬тельства от советов серьезно ослабила его социальную базу и лик¬видировала какую бы то ни было возможность реального укрепле¬ния власти.
Совещание решило в пользу Керенского и второй чрезвычайно важный вопрос: ему было предоставлено неограниченное право формировать кабинет министров, выводить из его состава неугод¬ных ему лиц и производить любую реорганизацию правительства. Оба эти вопроса были тесно связаны междухобой, поскольку наи¬более авторитетные министры-социалисты являлись одновремен¬но видными деятелями партийных фракций советов и были сто¬ронниками тесного взаимодействия между ЦИК Советов и прави¬тельством (И.Г. Церетели, В.М. Чернов, М.И. Скобелев и др.). Вос¬пользовавшись предоставленным ему правом «составить прави¬тельство по личному выбору» Керенский 23 июля сформировал правительство. Должности министра-председателя и военного и морского министра он занял сам, товарища председателя и минис¬тра финансов Н.В.Некрасов, министров внутренних дел Н.Д. Авк¬сентьев, иностранных дел М.И. Терещенко, юстиции А.С. Зарудный, просвещения С.Ф. Ольденбург, торговли и промышленности С.Н. Прокопович, земледелия В.М. Чернов, почт и телеграфов А.М. Никитин, труда М.И. Скобелев, продовольствия А.В. Пешехонов, государственного призрения И.Н. Ефремов, путей сообщения П.П. Юренев, исповеданий А.В. Карташев и государственного кон¬тролера Ф.Ф. Кокошкин. Как видим, среди министров уже не было И.Г.Церетели — самого влиятельного человека в составе первого коалиционного правительства. Чернов утверждал, что Керенский последовательно удалял из состава правительства «одну за другой все крупные и красочные фигуры, заменяя их все более второсте¬пенными, несамостоятельными и безличными. Тем самым, полагал Чернов, создавалась опасность «личного режима», подверженного случайности и даже капризам персонального умонастроения. Но главным действующим лицом в верхнем эшелоне власти по-преж¬нему оставался Керенский. Что бы он ни делал, какие бы указы ни издавал, в конечном счете все сводилось к одному — сделать свою власть всеобъемлющей, безграничной и бесконтрольной. Керен¬ский вышел на финишную прямую, которая должна была вознести его на вершину единоличной власти. «В конце концов, — писал Чернов, — его роль стала сводиться к балансированию между пра¬вым, национал-либеральным, и левым, социалистическим крылом правительства. Нейтрализуя то первое — вторым, то второе — пер¬вым, Керенский, казалось, видел свою миссию в этой «надпартий¬ной» роли в качестве центральной оси власти».
Именно это правительство развернуло широкомасштабные ре¬прессии против леворадикального лагеря и тем самым создало ус¬ловия для вызревания корниловщины. Восстание военных еще больше усилило власть Керенского. 27 августа, в самый разгар путча, распалось второе коалиционное правительство: в знак протеста против правительственных мер, направленных на подавление кор¬ниловщины, из его состава вышли представители кадетской пар¬тии, идейные вдохновители и пособники Корнилова. Остальных министров Керенский сам попросил уйти в отставку и стал само¬стоятельно распоряжаться всей государственной властью. «Таким образом, — делал вывод Чернов, — в момент конфликта существо¬вала лишь единоличная власть министра-председателя, фактичес¬кая персональная диктатура».
Спустя несколько дней, 1 сентября 1917 г., такое невиданное по¬ложение высшей власти Керенский слегка закамуфлировал нео¬бычным для России органом - так называемой Директорией. Он приблизил к себе четырех невзрачных в политическом отношении деятелей, которые ни в коей мере не могли ограничить его едино¬властие. Это были М.И.Терещенко, занявший пост министра ино¬странных дел, А.И. Верховский - военный министр, Д.И. Вердеревский — морской министр и А.М. НИКИТИН — министр почт и теле¬графов. Они, по словам историка Д. Сверчкова, «должны были ма¬скировать собой его единоличную власть». К тому же, как и преж¬де, правительство действовало абсолютно бесконтрольно. Как пи¬сал товарищ министра юстиции А. Демьянов, оно «никому не дава¬ло отчета в своем управлении».
Таким оказался результат огромной политической деятельнос¬ти, которую проводили социалистические партии в течение всей революции 1917 г. Под назойливый и слаженный хор политиков и публицистов о свободе, равенстве, братстве в конечном счете они дали народу персональную диктатуру.

4. Крах режима Керенского
После создания Директории высшей государственной властью бесконтрольно распоряжался Керенский. Без каких бы то ни было консультаций, по существу самостоятельно, он издавал указы и по¬становления по самым различным вопросам государственной и об¬щественно-политической жизни. Он запрещал или ограничивал деятельность политических партий, закрывал газеты и журналы, вносил изменения в законы о вывозе денег за границу, разрешал и запрещал съезды и совещания. Керенский легко и просто раздавал своим приближенным крупные должности, самолично назначал послов. Причем в расчет принималось главным образом личное знакомство и преданность ему самому. Бубнов писал; что «вокруг Керенского, где бы он ни находился, носились какие-то растерзан¬ные типы обоих полов; все это в революционной экзальтации галдело, ожидая от Керенского каких-то «чудес». Кампания славосло¬вия и восхваления Керенского достигла апогея. Его изображали единственным спасителем отечества, национальным героем, ни с кем не сравнимым и незаменимым государственным деятелем.
Все это, по словам А. Демьянова, быстро «избаловало» его, вскружило ему голову и стало сказываться на самой деятельности правительства. У многих складывалось впечатление, что осенью 1917 г. Керенский утратил способность к критическому самоанали¬зу и правильной оценке событий. Он был просто ослеплен голово¬кружительной карьерой и не желал вносить каких бы то ни было перемен ни в политику, ни в структуру власти. А та чрезвычайно су¬етливая и нервозная деятельность, которой он занимался денно и нощно, оказалась простой видимостью, имитацией работы по ук¬реплению государственного аппарата.
Даже такое масштабное мероприятие, как Демократическое со¬вещание, состоявшееся 14—22 сентября по инициативе Керенско¬го, никаких изменений в систему управления не внесло. Главная проблема, которую решало совещание, свелась к вопросу: за коали¬цию или против нее. Первое голосование дало следующие резуль¬таты: 766 человек высказались «за», 688 — «против» и 38 — воздер¬жались. Затем началось уточнение пунктов резолюции. Тут же бы¬ла внесена поправка, исключавшая из коалиции кадетов. Постави¬ли на голосование резолюцию в целом, и она провалилась: против нее голосовали 813 человек, «за» — 180 и 80 воздержались.
Тогда лидеры эсеров и меньшевиков — А.Р. Гоц, Ф.И. Дан и И.Г. Церетели предложили вопрос о коалиции передать на рассмот¬рение того органа, который будет избран Демократическим сове¬щанием, т.е. Предпарламента. Одновременно они попытались с по¬мощью Демократического совещания скорректировать политику правительства. Керенскому было предложено положить в основу деятельности программу, принятую Государственным совещанием 14 августа. Эта программа предусматривала быстрейшее прекраще¬ние войны, передачу помещичьей земли в ведение земельных ко¬митетов и скорейший созыв Учредительного собрания. Авторы программы — эсеры и меньшевики назвали ее своей программой. На самом деле это была все та же народная программа, выработан¬ная в ходе Февральской революции.
Эсеры и меньшевики в обстановке стремительного нарастания кризиса тоже вспомнили о народной программе, заменив лозунг о хлебе требованием «скорейшего созыва Учредительного собрания», и с ее помощью попытались повернуть ход событий в свою пользу. Однако Керенский уже был неуправляем. Он отверг все это и за¬явил, что решения Демократического совещания для него не обязательны, поскольку именно он представляет «общенациональную власть». Главным его делом по-прежнему оставалась проблема со¬здания сильной личной власти, опирающейся, по словам Дана, «неизвестно на что и на кого».
Слабая попытка эсеров и меньшевиков повернуть ход событий в направлении к парламентаризму, предпринятая 7 октября, также закончилась провалом. И Совет республики, т.е. Предпарламент, оказался на обочине реальной государственной власти, сосредото¬ченной в руках Керенского. Предпарламент получил лишь право совещательного голоса. В.Д.Набоков поставил его в один ряд с булыгинской Государственной думой, а Ф.И. Дан оценил как «ублю¬дочное, компромиссное учреждение, возникшее из неудачного Де¬мократического совещания».
На состоянии власти отражались также особенности характера Керенского. Как утверждал Церетели, в тех условиях для спасения страны необходимы были «воля, организаторские способности, умение провести в жизнь мероприятия, способные удовлетворить стремления большинства населения», но все это как раз и отсутст¬вовало у главы правительства и созданного им государственного аппарата. Получив безграничную власть, Керенский, по наблюде¬нию Церетели, не имел возможности своими силами укреплять ее. Он лишь мог сохранить то, чем располагал на деле, и то в течение короткого периода времени.
Развал местных органов власти Временного правительства
Из всех звеньев правительственного аппарата Керенского при¬влекали прежде всего так называемые силовые министерства и ве¬домства: военное министерство, МВД, главное управление по де¬лам милиции. По мере углубления кризиса они проводили против народа все более жесткие акции. Такими же методами действовали и местные органы власти. Все обращения и просьбы комиссаров к высшим инстанциям сводились к одному: выделить им как можно больше солдат и сделать это по возможности быстрее. Начиная с середины октября это красной нитью проходило через все теле¬граммы и письма, адресованные в военное ведомство. Однако и оно оказалось не всесильным. Со временем военные чины откло¬няли подобные просьбы гражданских властей из-за того, что все резервы были исчерпаны. Командующие округами оказывались не в состоянии помочь комиссарам даже тех губерний и уездов, насе¬ление которых отвергало администрацию Керенского. Это был ре¬шающий рубеж в борьбе местной власти со своим народом, после которого начался процесс ее окончательного распада.
В сложившихся условиях многие комиссары думали прежде все¬го о себе, о сохранении своей жизни и старались держать воинские команды поближе к собственной персоне, под рукой, не отпуская их даже в самые беспокойные места. Другие комиссары тем не ме¬нее пытались еще что-то предпринять, но делали это сумбурно, бестолково. А третьи — вообще потеряли бразды правления и бук¬вально заваливали вышестоящих начальников истеричными теле¬граммами. «В связи с разыгравшимися событиями, — писал комис¬сар Подольской губернии Н.А. Стаховский, — еще больше обозна¬чилось падение и бессилие власти. Не на что надеяться. Идет смерч и, очевидно, не будет удержу ему».
Среди комиссаров появлялся страх; они начинали бросать должности и разбегаться. Вместо института комиссаров на полити¬ческой арене основательно обустраивался главный их соперник — советы рабочих и солдатских депутатов, причем делали они это де¬монстративно без видимого сопротивления со стороны властей.
Октябрьская революция. 22 октября по всей стране, в том числе и в столице, беспрепятственно прошли многолюдные демонстра¬ции рабочих и солдат в поддержку созываемого Всероссийского съезда Советов.
Администрация Керенского оказалась парализованной. Керен¬ский метался в истерике. Он то вызывал войска в столицу и заверял всех, что сил у него предостаточно, чтобы раздавить большевиков, то неожиданно являлся на заседание Предпарламента и требовал предоставить ему чрезвычайные полномочия. И вся эта суета за¬канчивается блефом: войска в столицу не приходят, сил у него ока¬зывается ничтожно мало, а Совет республики, заслушав его речь, предъявил ему встречные требования.
Всю ночь с 24 на 25 октября Керенский провел в штабе округа, лихорадочно пытаясь найти военные средства, на которые он делал ставку изначально, и не находил их. Он издал грозный приказ вла¬дельцам автомобилей доставить их в распоряжение правительства и не получил ни одной машины. В качестве Верховного главноко¬мандующего Керенский направил в пригороды Петрограда теле¬граммы, адресуя их ударному батальону, стоявшему в Царском Се¬ле, артиллеристам в Павловск, школе прапорщиков в Петергоф, но ни одна из этих самых надежных, с точки зрения правительства, ча¬стей не сдвинулась с места. Керенский оказался в плену иллюзий, рассчитывая найти какие-то части, готовые по мановению руки главы правительства ринуться в бой с большевиками. За что они должны были сражаться и умирать? - вспоминал позже один из людей, хорошо знавших Керенского, меньшевик Дан, - «За мир, в достижении которого через правительство Керенского они отчаялись. Или за землю, судьба которой оставалась все нерешенной до далекого и смутно представляемого учредительного собрания. По мнению Дана, правительство могло еще рассчитывать на кое-какие верные части в июле, но и тогда это были наиболее темные, пре¬дельно озлобленные отряды типа «гродненских гусар», готовых без колебаний поднять большевиков на штыки. Что касается осени 1917 г., даже таких частей в распоряжении властей уже не имелось. Более того, в то время небезопасно было вообще вызывать солдат в столицу по той простой причине, что они могли легко попасть в ру¬ки тех же большевиков, как это и случилось с «самокатчиками», ко¬торые, по словам Дана, в течение одной недели «разложились чуть ли не до полного большевизма». Единственная, по-настоящему бо¬еспособная военная сила (не считая юнкеров), которая серьезно могла повлиять на ситуацию в столице, были казаки. Но, обидев¬шись на Керенского за Корнилова, они также уклонились от актив¬ных действий.
Администрация Керенского изжила себя. Она утратила власть еще до вооруженного восстания большевиков. Аппарат использовал все доступные ему средства, в том числе и самые жесткие, но жела¬емых результатов не получил. Режим, правивший под флагом демо¬кратии, оказался в состоянии войны со своим народом. А при той довольно низкой эффективности власти и реальном раскладе сил между различными общественно-политическими течениями выиг¬рать такую войну было невозможно. Сформированная демократами система правления исчерпала себя. В повестку дня неуклонно вы¬двигалась загадочная и совершенно не проверенная на практике альтернатива, существовавшая лишь в умах радикальных политиков — путь социалистического переустройства общества. Большевики и их союзники действительно бросали вызов мировому сообществу, намереваясь положить все ресурсы страны на алтарь социализма. Это было похоже скорее на социальный эксперимент, чем на взве¬шенную политику, проводимую с учетом планетарного опыта. Именно поэтому такой курс сразу же натолкнулся на яростное со¬противление не только в России, но и за ее пределами.


Контрольные вопросы
1. Какие альтернативы развития России существовали в начале XX в.?
2. В чем заключается сущность двоевластия или многовластия на местах?
3. Проследите взаимосвязи, существовавшие между демократи¬ей и диктатурой в 1917 г.
4. Выделите основные этапы трансформации власти в России в течение революции 1917 г.
5. Каковы основные причины краха Временного правительства России?


Рекомендуемая литература
Герасименко Г.А. Народ и власть. М, 1995.
Суханов Н.Н. Записки о революции. Т.1. Кн.1-2. М., 1991.
История государственного управления России. Ростов-на-Дону, 1999.
Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996.
Судьбы реформ и реформаторов в России. М., 1999.
Сторин Л.М. Россия 1917 год. Из истории борьбы политичес¬ких партий. М., 1987.
Шелохаев В.В. Либеральная модель переустройства России. М., 1996.

ГЛАВА 11
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 1917-1936 ГГ.

1. Создание нового государственного механизма управления
Создание СНК и его первые мероприятия
История советского государственного управления берет начало со II съезда Советов. Он собрался в переломный момент, когда Петроград был в руках восставших рабочих и крестьян, а Зимний дворец, где заседало буржуазное Временное правительство, еще не был взят восставшими. Создание новой системы государственного управле¬ния начиналось с выработки и провозглашения определенных по¬литических постулатов. В этом смысле первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обра¬щение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», приня¬тое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление Советской власти, т.е. образование Со¬ветского государства. Здесь же были сформулированы основные направления внутренней и внешней политики нового государства: установление мира, безвозмездная передача земли ^крестьянству, введение рабочего контроля над производством, демократизация армии и др. На следующий день, 26 октября, эти программные тезисы были конкретизированы и воплотились в первых декретах со¬ветской власти — «О мире» и «О земле». Еще одним декретом было образовано первое Советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комис¬саров. Заведование отдельными отраслями государственной жизни поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить прове¬дение в жизнь провозглашенной съездом программы». Декретом были учреждены следующие наркоматы: земледелия, труда, по во¬енным и морским делам, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по иностранным делам, юсти¬ции, по делам продовольствия, почт и телеграфов, по делам нацио¬нальностей и по делам железнодорожным. Контроль над деятель¬ностью Народных Комиссаров и право их смещения принадлежали съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету.
Советская государственность рождалась под сильным влиянием де¬мократических настроений, царивших в обществе. На том же II съезде Советов В.И. Ленин утверждал, что большевики стремятся построить государство, в котором «правительство всегда было бы под контролем общественного мнения своей страны... По нашему представлению, — говорил он, — государство сильно сознательностью масс. Оно сильно тогда, когда массы все знают, обо всем могут судить и идут на все созна¬тельно». Столь широковещательный демократизм предполагалось осу¬ществить путем привлечения масс к управлению государством.
Закономерно ли появление новой власти в России и создание новой системы управления? В литературе можно встретить точку зрения о неправомерности решений II съезда Советов ввиду его не¬достаточной представительности. Действительно, представитель¬ство на съезде было не общенародным, а классовым: это был съезд рабочих и солдатских депутатов. Крестьянский съезд Советов со¬брался отдельно, и объединение Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов произошло лишь в январе 1918г. Тем не ме¬нее столь глобальные изменения в жизни страны не могли про¬изойти беспричинно. II съезд Советов был, несомненно, органом восставшего народа, органом революционных масс, представляв¬ших практически всю страну и все более или менее значительные национальные регионы. Съезд выражал волю наиболее организо¬ванной и социально активной части общества, которая хотела пе¬ремен к лучшей жизни и деятельно добивалась их. Хотя съезд был Всероссийским, он не был и не мог быть всенародным.
Советская система управления зарождалась в условиях многопар¬тийности. По подсчетам исследователей в России действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на ре¬гиональные, национальные и общероссийские. Последних было около 60. Состав II съезда Советов по партийной принадлежности был, как из¬вестно, в основном большевистским. Но там были представлены также другие социалистические и либеральные партии. Позиции большеви¬ков еще более упрочились, когда съезд покинули представители правых эсеров, меньшевиков и бундовцев. Они требовали приостановить рабо¬ту форума, поскольку, по их мнению, сторонники Ленина узурпирова¬ли власть. На съезде было представлено более 400 местных Советов из крупнейших промышленных и политических центров страны.
Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Коми¬тет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов. ВЦИК создавался на основе пропорционального представительства от всех партийных фракций съезда. Из 101 члена первого состава ВЦИК 62 были большевиками, 29 — левыми эсера¬ми, 6 — меньшевиками-интернационалистами, 3 — украинскими со¬циалистами и 1 эсер-максималист. Председателем ВЦИК был из¬бран большевик Л. Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил также боль¬шевик В.И. Ленин. Предложение войти в состав правительства полу¬чили левые эсеры и меньшевики-интернационалисты, но они отка¬зались. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов.
Таким образом, II съезд Советов провозгласил создание нового государства, сформировал органы власти и управления. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации Советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления.
Большевики, захватив власть, искали возможности расширения ее социальной базы. В этих целях они вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В начале но¬ября 1917 г. на пленарном заседании ВЦИК была принята компро¬миссная резолюция «Об условиях соглашения социалистических партий». В ней подчеркивалось, что соглашение возможно лишь при условии признания II съезда Советов «единственным источни¬ком власти» и признания «программы Советского правительства, как она выражена в декретах о земле, мире».
Переговоры большевиков с левыми эсерами завершились в де¬кабре 1917 г. созданием коалиционного правительства. В состав СНК наряду с большевиками вошли семь представителей партии левых эсеров. Они возглавили наркоматы земледелия (А.Л. Колегаев), почт и телеграфов (П.П. Прошьян), местного самоуправления (В.Е. Трутовский), имуществ (В.А. Карелин) и юстиции (И.З. Штейберг). Кроме того, В А. Атласов и А. И. Бриллиантов стали наркома¬ми без портфеля (с решающим голосом). Первый был членом кол¬легии наркомата внутренних дел, второй — наркомата финансов. Левые эсеры, занимая важные посты в кабинете, как и большевики, отвечали за ключевые в условиях революции направления деятель¬ности правительства. Это позволило расширить социальную базу управленческих процессов и тем самым укрепить государственную власть. Союз с левыми эсерами оставил заметный след в управлен¬ческой практике первых месяцев советской власти. Представители левых эсеров входили не только в центральные органы управления, но и в состав правительств национальных республик, ревкомов ор¬ганов борьбы с контрреволюцией, руководства армейскими частя¬ми. При их непосредственном участии была разработана и принята III Всероссийским съездом Советов «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», провозгласившая Россию Республи¬кой Советов. Вместе с большевиками левые эсеры единодушно про¬голосовали во ВЦИК за роспуск Учредительного собрания.
Блок с левыми эсерами позволил большевикам решить важней¬шую политическую и управленческую задачу — объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депута¬тов. Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. На съезде был избран новый состав ВЦИК, в кото¬рый вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров.
Однако союз с левыми эсерами оказался недолговечным. 18 марта 1918 г. не признав ратификацию Брестского мира, левые эсе¬ры вышли из правительства, а в июле того же года подняли мятеж против советской власти, который был быстро подавлен. Разрыв союза большевиков с левыми эсерами отразил проистекавшие в об¬ществе процессы, приведшие к разрастанию гражданской войны, которая, безусловно, наложила отпечаток на формировавшуюся систему управления страной.
Разгон учредительного собрания
Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «впредь до созыва Учредительного собрания». Други¬ми словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства. Обещание, данное на II съезде Советов они выполнили и не препятствовали проведе¬нию выборов делегатов, которые прошли 12 ноября 1917 г. Больше¬вики осознавали популярность идеи Учредительного собрания и надеялись, что оно признает законными декреты, принятые на II съезде Советов. Тем самым была бы признана законность совет¬ской власти, расширена ее поддержка в массах и снят вопрос о вре¬менном характере Советского правительства.
В выборах делегатов в Учредительное собрание приняло участие 40 млн. избирателей из 95 млн, внесенных в списки. Их результаты говорили о популярности партий социалистической ориентации: 40,4% избирателей отдали голоса за эсеров, 24% — за большевиков, 2,6% — за Меньшевиков. Кадеты получили 4,7% голосов. Остальные распределились между националистическими мелкобуржуазными и буржуазными партиями и группами. Большевики добились успе¬ха в обеих столицах, практически во всех крупных городах, а также среди солдат и матросов. В Москве за них голосовали 50% избира¬телей, в Петрограде — 45%. По Северному флоту они получили 61% голосов, по Западному фронту 67%, по Балтийскому флоту — 58%. По губернским городам в целом большевики получили 36,5% голо¬сов, кадеты - 23,9%, эсеры - 14,5%. Эсеры имели решающее пре¬обладание в деревне. Итоги выборов в Учредительное собрание свидетельствовали, что Россия неизбежно должна была пойти по социалистическому пути, и борьба шла лишь за то, кто этот про¬цесс возглавит: эсеры или большевики.
Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Тавричес¬ком дворце Петрограда. Первое заседание началось с пения Интер¬национала. Председателем Собрания был избран лидер правых эсе¬ров В.М. Чернов. Большевики предложили утвердить принятые II съездом Советов декреты, а также признать написанную Лениным и утвержденную 3 января ВЦИКом Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Большевиков поддержали левые эсе¬ры, но этих голосов оказалось недостаточно. Было принято предло¬жение доминировавших на Собрании правых эсеров обсудить во¬просы о мире, о земле, о руководстве промышленностью, о форме государственного единства. Вопрос о создании правительства в по¬вестке для Собрания не значился. Но он неизбежно встал бы при обсуждении вынесенных вопросов, что грозило Совнаркому и пар¬тии большевиков потерей власти.
Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода Собрание утратило с трудом собранный кворум. Поэтому при голосовании во¬просов оставшимися делегатами общего подсчета голосов не ве¬лось. В пятом часу утра на заседание явился комендант Таврическо¬го дворца и под предлогом того, что «караул устал» предложил очи¬стить помещение. Собрание без обсуждения и практически без го¬лосования приняло постановления о мире, о земле и о федерации. После этого делегаты разошлись. Когда они в тот же день вечером попытались собраться на заседание, дворец оказался заперт, и охра¬на никого не впустила. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. Обосновывалось это тем, что оно избрано по спискам, которые составлялись еще до Октябрь¬ской революции и потому не отражали нового соотношения поли¬тических сил. Декрет о роспуске был одобрен III Всероссийским съездом Советов. По предложению Я.М. Свердлова 18 января съезд принял постановление об устранении из текстов советских законов ссылок на их временный («вплоть до созыва Учредительного собра¬ния») характер. С этого времени Совнарком перестал быть времен¬ным правительством.
Начало формирования советского государственного аппарата
В конце 1917 — начале 1918 гг. происходила замена старых орга¬нов власти и управления новыми. Формировались аппараты нарко¬матов и других органов управления. В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция (при НКВД). В составе Сов¬наркома была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). 2 декабря 1917г. при Совнаркоме образован Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ). Перед ним ставилась задача наладить управление эконо¬мической жизнью страны путем координации деятельности хозяй¬ственных наркоматов. Наряду с милицией и ВЧК необходимым элементом новой государственности стали армия и флот. В январе 1918 г. был подписан декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Ар¬мии», в феврале — декрет «О Социалистическом Рабоче-Крестьян-ском Красном Флоте».
Совнарком, налаживая управленческую систему, издавал декре¬ты не только общего характера, но и по управлению конкретными участками работы или отраслями хозяйства. Так, 29 марта 1918г. был издан декрет об управлении Балтийским флотом, 16 апреля - декрет «Об организации управления почтово-телеграфным делом» и т.д. Эффективные и целесообразные формы и методы работы новых ор¬ганов власти и управления вырабатывались путем проб и ошибок.
Большевики, исходя из взглядов своих вождей-теоретиков, счи¬тали необходимым после прихода к власти сломать старую государ¬ственную машину, разрушить изжившую себя систему управления, которая не в состоянии решить новые задачи. Вместе с тем они не исключали возможности сохранения и использования некоторых элементов старого государственного механизма, в частности, орга¬нов управления хозяйством: аппарат управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами, синдикатами можно было использовать, приспособив его к выполнению новых функций.
Управленческая неопытность новых наркомов компенсирова¬лась революционным энтузиазмом и организаторскими навыками, полученными в период борьбы за власть. В структуре и делопроиз¬водстве новых наркоматов наблюдалось великое разнообразие под¬ходов к решению управленческих задач. Менялось и число нарко¬матов. Некоторые из них функционировали всего 2—3 месяца. К созданным на II съезде Советов 13 наркоматам вскоре были добав¬лены еще несколько коллегий. В ноябре-декабре 1917 г. после со¬гласия левых эсеров войти в состав СНК были созданы наркоматы призрения, государственного контроля, государственных имуществ Российской Республики, местного самоуправления (послед¬ний наркомат был упразднен в марте 1918 г., после выхода из СНК левых эсеров).
Центральной фигурой государственного управления являлся руководитель. От его «политических и деловых» качеств в опреде¬ленной мере зависел успех дела на том или ином участке. Идеоло¬гические воззрения, организаторские навыки, личные качества ру¬ководителя сказывались на эффективности работы всего аппарата управления. Руководители вновь созданных наркоматов подбира¬лись в основном за счет партийных и профсоюзных активистов. Их кандидатуры выдвигались и обсуждались, как правило, на собрани¬ях соответствующих организаций.
Штат государственного аппарата пополнялся и бывшими слу¬жащими, прошедшими собеседование и проверку на лояльность советской власти. На раннем этапе революции чиновники прежних министерств и ведомств составляли немалый отряд новой власти. Так, в 1918 г. в Наркомземе их было 58,8%; в Наркомздраве — 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже такие специ¬фически «охранительные» учреждения, как НКВД, ревтрибунал ВЦИК или ВЧК имели соответственно 46,2, 36,8 и 16,1% «старых» специалистов. Составленный из столь разнородных частей госу¬дарственный аппарат не мог профессионально решать поставлен¬ные перед ним задачи. Это усложняло управление страной, делало руководящие структуры громоздкими и малоэффективными. Тем не менее они постепенно налаживали управление страной, для че¬го в первую очередь создавали местные органы власти и управле¬ния.
Установление советской власти на местах происходило как пу¬тем мирного перехода управленческих функций в руки Советов, так и в результате вооруженного подавления контрреволюции. Юридическая основа ликвидации власти представителей Времен¬ного правительства на местах содержалась в упомянутом выше до¬кументе II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам». В губернских и уездных городах смена власти прохо¬дила более или менее безболезненно, поскольку центральные со¬ветские власти имели возможность направить в них своих эмисса¬ров. К тому же партийные организации в крупных городах были, как правило, многочисленные и сильные. Это давало возможность сформировать новые органы власти и наладить их функционирова¬ние. Дойти же до уровня земского и городского самоуправления было сложнее из-за многочисленности этих органов. А именно они занимались на местах городским хозяйством, снабжением продо¬вольствием, организацией здравоохранения и просвещения. Не имея возможности заменить аппарат городского и земского само¬управления, местные Советы пытались использовать его для реше¬ния безотлагательных вопросов местной жизни. Руководство этими органами осуществляли большевики или эсеры (до разрыва блока с большевиками).
Центральные власти заботились о скорейшем распространении своего влияния на местах. В декабре 1918г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». Возгла¬вил этот комиссариат член ЦК партии левых эсеров В.Е. Трутов-ский. Наркомат мало что успел сделать, так как после выхода левых эсеров из правительства в марте 1918г. был упразднен. Поэтому ра¬ботой по организации советской власти на местах руководил Нар¬комат внутренних дел. В начале 1918 г. в аппарате НКВД было 450 сотрудников. Среди шести отделов наркомата самым крупным и важным был отдел местного самоуправления. Он состоял из следу¬ющих подразделений: милиции, печати, информации, инструктор¬ского, редакционного и контрольно-ревизионного. Наркомат стре¬мился к тому, чтобы Советы на местах имели единообразную струк¬туру. Он рекомендовал создать отделы управления, финансов, зе¬мельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, врачебно-санитарный и др. В опублико¬ванной в декабре 1917 г. Инструкции о правах и обязанностях Со¬ветов давались рекомендации по организации власти и управления на местах, по созданию аппаратов Советов.
На уровне области, губернии, уезда и волости власть на местах принадлежала съездам Советов, а в городах и селах — городским и сельским Советам. Постоянно действующими органами Советов были их исполкомы. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы создавали аппарат управления, который подразделялся на отделы. Число отделов в разных исполкомах ко¬лебалось от 5 до 25. Каждый отдел возглавлял член исполкома Со¬вета. Коллегиальным органом, осуществляющим управление отде¬лами и контроль за их работой, был президиум исполкома. К лету 1918 г. юродские и земские органы самоуправления практически на всей территории, подконтрольной Москве, были заменены Совета¬ми рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы — советы народного хозяйства. Они находились в двойном подчине¬нии — Высшему Совету Народного Хозяйства и исполкомам соот¬ветствующих Советов. Местные совнархозы призваны были руко¬водить хозяйственно-экономической жизнью подконтрольного ре¬гиона.
В первые месяцы после Октябрьской революции местные Сове¬ты имели широкие полномочия. В их распоряжении были и воен¬ные формирования. Согласно постановлению НКВД от 10 ноября 1917 г. милиция на местах создавалась Советами и «всецело и ис¬ключительно» находилась в их ведении. В апреле 1918г. был издан декрет СНК, утвержденный ВЦИК«О волостных, уездных, губерн¬ских и окружных комиссариатах по военным делам». Согласно это¬му декрету губернские военкомы получали в свое распоряжение во¬оруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запа¬сы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Зача¬стую, не имея регулярной связи с центром, местные Советы были полновластными хозяевами на подведомственной территории. Их интересы не всегда соответствовали общегосударственным и ино¬гда противоречили распоряжениям центральных властей.
Первая Советская Конституция. Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Во время работы съезда левые эсеры ор¬ганизовали в Москве и ряде других городов восстание против совет¬ской власти из-за несогласия с проводимой большевиками внутрен¬ней и внешней политикой. Мятеж был быстро подавлен и 9 июля съезд возобновил прерванную восстанием работу. Съезд исключил левых эсеров из всех Советов и, таким образом, в стране окончатель¬но установилась однопартийная система власти и управления.
Конституция — это не только Основной закон страны, но и важ¬нейший управленческий документ. Конституция дает юридическое обоснование системы управления, устанавливает соподчиненность ее различных органов. Она провозглашает важнейшие принципы организации и деятельности различных структур государственной власти и управления, фиксирует основные свободы, права и обя¬занности граждан.
Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т.е. договорные. Пер¬вым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свобод¬ного союза свободных наций как федерация советских националь¬ных республик». При этом рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось право самим решать, «желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в осталь¬ных федеральных учреждениях». Высшими органами власти и уп¬равления признавались Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год, и избираемый съездом ВЦИК. Особеннос¬тью этого последнего органа было то, что ВЦИК становился одно¬временно «высшим законодательным, распорядительным и кон¬тролирующим органом РСФСР».
Для общего управления делами Республики и руководства от¬дельными отраслями народного хозяйства Конституция предусмат¬ривала создание Совета народных комиссаров, при этом и съезд Со¬ветов, и ВЦИК могли смещать и назначать как весь состав Совнар¬кома, так и его отдельных членов. Народный комиссар вправе был единолично принимать решения по всем вопросам, отнесенным к компетенции наркомата, и доводить их до сведения коллегии.
В Конституции была четко прописана организация власти на ме¬стах: в границах своего ведения съезды Советов (областные, губерн¬ские, уездные и волостные) были высшей на данной территории вла¬стью. В период между съездами такой властью являлся соответству¬ющий исполнительный комитет, всецело ответственный перед из¬бравшим его Советом. В сельских местностях, где это возможно, «вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей».
Конституция закрепляла основные принципы советской изби¬рательной системы. При этом сохранялось неравенство в предо¬ставлении избирательных прав. В органах власти и управления предпочтение отдавалось рабочему классу. Так, согласно Основно¬му закону страны, «Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов, где большинство избирателей были рабочими — по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов (то есть там, где преоб¬ладали крестьяне), по расчету 1 депутат на 125 000 жителей». Прин¬цип всеобщего избирательного права распространялся только на трудящихся, т.е. рабочих, служащих, крестьян, не пользовавшихся наемным трудом, военнослужащих. Лишались избирательных прав так называемые нетрудовые элементы: лица, прибегавшие к наем¬ному труду с целью извлечения прибыли, частные торговцы, духо¬венство, бывшие служащие полиции, жандармерии, охранки. Ли¬шались избирательных прав и члены царской фамилии.
Создание принципиально новой системы государственной вла¬сти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов — по¬родило и новую систему управления, основанную на обобществле¬нии средств производства, плановом хозяйстве, исключении част¬ной собственности и рыночных отношений.
Чрезвычайные органы власти и управления. Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условия¬ми разрухи и гражданской войны в стране. Отсюда проистекала осо¬бенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы влас¬ти. Советы были не единственными органами государственного уп¬равления. Наряду с ними возникали и действовали комитеты бедно¬ты (комбеды), революционные комитеты (ревкомы), которые долж¬ны были решать в первую очередь хозяйственно-экономические во¬просы. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности.
Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными орга¬нами советской власти были ревкомы. Их создание диктовалось ус¬ловиями гражданской войны. Они быстрее и энергичнее, чем Сове¬ты, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали раз¬рушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных рай¬онах. Состав ревкомов был в основном рабоче-крестьянским. Ревко¬мы в своей деятельности исходили из указаний партийных, совет¬ских, военных властей и были подотчетны им. Этими же органами они и создавались. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Оно обобщало имевшуюся практику со¬здания и деятельности ревкомов, вносило единообразие и строй¬ность в их структуру, функции, делопроизводство и т.д. Исходя из этого документа, партийные и советские органы в республиках, гу¬берниях, областях принимали свои положения о ревкомах с учетом специфики местных условий. По подсчетам исследователей в 1918-1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов - от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчер¬пали себя и были ликвидированы в начале 20-х гг., однако некоторые просуществовали до середины 20-х гг. Например, Сибревком был ликвидирован в декабре 1925 г., Дальревком — в марте 1926 г. Ликви¬дация ревкомов происходила путем передачи их функций Советам.
Другими массовыми чрезвычайными органами советской влас¬ти были комитеты бедноты В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», со¬гласно которому местные Советы должны были повсеместно со¬здать волостные и сельские комбеды. Эти органы управления дей¬ствовали, как правило, в сельской местности. Они состояли из бед¬няков и середняков. В их обязанности входило оказание помощи продовольственным органам в изъятии хлеба у кулаков и распреде¬ление его среди бедноты. Они же занимались конфискацией и пе¬рераспределением сельскохозяйственных орудий, предметов пер¬вой необходимости (одежды, обуви и т.д.). К лету 1918 г. в европей¬ской части России и в Белоруссии было создано более 120 000 ко¬митетов бедноты. Комбеды нередко распускали или переизбирали Советы, находившиеся под влиянием зажиточных крестьян, и бра¬ли власть в свои руки. В связи с этим в ряде регионов возникли гу¬бернские и уездные бюро комитетов бедноты, которые координи¬ровали их деятельность. Функции комбедов часто выходили за рам¬ки, определенные им декретом ВЦИК и СНК: они активно участ¬вовали в перераспределении помещичьих и кулацких земель в пользу бедняков и середняков, занимались хозяйственными вопро¬сами деревенской жизни, организовывали набор добровольцев и мобилизацию в Красную армию, вели культурно-просветитель¬скую и агитационную работу. Смешивание функций партийных ко¬митетов, Советов и комбедов порождало управленческую неразбе¬риху. Чтобы ликвидировать это своеобразное «двоевластие» в де¬ревне, IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов в ноябре 1918 г. принял решение о передаче функций комитетов бедноты Советам. На комитеты бедноты возлагалась задача организации пе¬ревыборов сельских Советов, после чего они распускались. В тече¬ние первых месяцев 1919 г. комбеды как особые органы управления перестали существовать, слившись с сельскими Советами.
Чрезвычайные органы управления создавались не только на мес¬тах, но и при центральных органах власти. Так, огромную роль в уп¬рочении Советской власти и в налаживании системы управления сы¬грала Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволю¬цией и саботажем (ВЧК). Созданная при Совнаркоме, 15 декабря она обратилась ко всем Советам с рекомендацией повсеместно органи¬зовать чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. К се¬редине 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных чрезвычай¬ных комиссий. В октябре 1918 г. ВЦИК утвердил «Положение о Все¬российской и местных чрезвычайных комиссиях». Члены ВЧК на¬значались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполнительными комитетами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы на местах наделялись чрезвычайными полномочиями. Свою работу они координировали с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители этих наркоматов входили в состав ВЧК. С другой стороны, и ВЧК была представлена в коллегии НКВД своим сотрудником. В аппарате ВЧК были созданы отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др.
С окончанием гражданской войны легитимность чрезвычайных органов власти стала подвергаться сомнению. Раздавались голоса в пользу законности, правопорядка, которые давали бы «гарантии личности и имущества граждан». XI Всероссийская конференция РКП(б) подчеркнула, что «новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономполитики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судеб¬ном порядке... Компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована». ВЧК была упразднена постановлением ВЦИК 6 февраля 1922 г. и вместо нее было создано Главное политическое управление Нарко¬мата внутренних дел (ГПУ).
Создание и совершенствование системы управления требовало постоянного притока в органы управления образованных кадров. Наркомат просвещения не мог обеспечить эффективное руковод¬ство этим участком работы из-за ограниченности своих полномо¬чий. Для управления деятельностью по преодолению массовой не¬грамотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б). Хотя она учреждалась при Наркомпросе РСФСР, но наделялась полномочиями, необходимыми для выпол¬нения своих функций. Она имела право привлекать через Нарком-труд в порядке трудовой повинности грамотных граждан для обуче¬ния безграмотных и отдавать под суд лиц, мешавших ей в ее рабо¬те. Высокий статус ВЧК л/б обеспечивался участием в ее работе представителей ЦК РКП (б), ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправ¬ления Красной армии и др. Она имела отделы: информационно-статистический, редакционно-методический, материально-фи¬нансовый, а также секции по работе среди военных, крестьян, чле¬нов профсоюзов и национальных меньшинств. Местные чрезвы¬чайные комиссии (так называемые «грамчека») были созданы в гу¬берниях, уездах, волостях, некоторых селах, а также в военных ок¬ругах, армиях, воинских частях.
Наряду с заботой о повышении общей грамотно9ти населения большевики с первых послереволюционных лет уделяли внимание и теоретическим проблемам организации и управления, пытаясь по¬ставить управленческий труд на научную основу. Этими вопросами занимались АА. Богданов, А.К. Гастев, О.А. Ерманский, П.М. Кер¬женцев и др. Уже в начале 20-х гг. вышло несколько изданий по тео¬рии управленческой деятельности. Среди них книги О.А. Ерманского «Научная организация труда и система Тейлора» (М., 1922), П.М. Керженцева «Принципы организации» (М., 1922) и др. В.И. Ленин, высоко отозвавшись об этих книгах, предложил объявить конкурс на составление учебников по организации управленческого труда.
К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведом¬ства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Председателем РВСР был Л.Д. Троцкий. Реввоенсовет сосредоточил в своих руках функ¬ции по формированию Красной армии руководству ее боевыми действиями и обеспечению обороны страны в целом. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом. К 1921 г. числен¬ность занятых в центральных военных учреждениях достигла 20 000 человек, из них 9000 составляли красноармейцы и рабочие, при¬данные для обслуживания.
В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крес¬тьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В.И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. Поста¬новления Совета касались не только военных вопросов, но и всех отраслей народного хозяйства и работы всех ведомств. Уже на сле¬дующий день после создания, 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.
Система государственного управления в 1918—1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». Этот термин хотя и был впервые введен в политический лексикон изве¬стным ученым-медиком, экономистом и философом А.А. Богдано¬вым в конце 1917г., широкое распространение он получил позднее, в период НЭПа, когда его употребил В.И. Ленин в брошюре «О продовольственном налоге» (май 1921 г.). «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономи¬кой в условиях, когда центральная Россия в силу гражданской вой¬ны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольствен¬ных регионов. Сущность этой системы состояла в том, что в руках государственных органов управления были сосредоточены все ре¬сурсы страны, которые и направлялись на обеспечение победы над белогвардейцами и интервентами. Важнейшими элементами этой системы были: национализация всей крупной и средней промыш¬ленности; максимальная централизация промышленного произ¬водства и распределения; запрещение частной торговли; всеобщая трудовая повинность. Необходимым элементом этой политики бы¬ла продразверстка. Крестьяне принуждены были сдавать государст¬ву все излишки своей продукции для обеспечения армии и населе¬ния городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные това¬ры. Но поскольку вся промышленность работала на оборону, ото¬варить квитанции и расписки крестьяне не могли. Таким образом, товарно-денежные отношения были ликвидированы и вместо них в управлении превалировали административные методы.
Политика «военного коммунизма» — вынужденная мера, по¬рожденная условиями гражданской войны. Эти условия позволили большевикам форсированными темпами реализовать идею созда¬ния государства диктатуры пролетариата. Отсутствие механизма рыночных отношений и замена его командно-административными методами управления потребовали введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Это в свою очередь привело к резкому росту управленческого аппа¬рата — за первые три года советской власти его численность увели¬чилась почти в пять раз, что не могло не сказаться на профессио¬нальном уровне управленцев.
С окончанием гражданской войны политика «военного комму¬низма» исчерпала себя и не могла обеспечить эффективного управ¬ления страной в новых условиях. Весной 1921 г. большевистское ру¬ководство заявило о переходе к новой экономической политике, которая была направлена в первую очередь на хозяйственное воз¬рождение страны. В связи с этим перестраивалась и система госу¬дарственного управления. Постепенно сворачивались и утрачивали свои функции чрезвычайные органы власти и управления. Регуляр¬но избирались и работали съезды Советов и сессии ВЦИК, повы¬шалась роль рабоче-крестьянской инспекции. Более демократич¬ными становились взаимоотношения центральных и местных орга¬нов управления, несколько расширены права последних.
В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства. Регулирующая роль плана позво¬лила концентрировать скудные материальные ресурсы на тех направ¬лениях хозяйственной деятельности, которые давали возможность вдохнуть жизнь в умирающие фабрики и заводы, наладить элемен¬тарное снабжение городов продовольствием и теплом, запустить от¬вергнутый в период «военного коммунизма» механизм товарно-денежных отношений. Национализация промышленности позволяла осуществлять планирование в основных отраслях народного хозяйст¬ва. В деревне оживлению производства, увеличению посевов способ¬ствовала отмена продразверстки и замена ее натуральным налогом. Плановость придавала некоторую системность и строгость во взаи¬моотношениях всех секторов многоукладной экономики страны.
С успехами Красной армии расширялось влияние новой систе¬мы государственного управления на окраины России. В ходе рево¬люции и гражданской войны на территории бывшей империи обра¬зовалось несколько независимых национальных республик. На Ук¬раине, в Белоруссии, Грузии, Армении и Азербайджане была уста¬новлена советская власть. Создание независимых советских рес¬публик не означало их отделения от России. Москва активно помо¬гала установлению советской власти в национальных регионах, на этой основе между республиками и РСФСР возникли и развива¬лись тесные связи, носившие по существу федеративный характер. В 1920-1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглаше¬ния со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Это в первую очередь от¬носилось к вооруженным силам. Красная армия на всей террито¬рии страны подчинялась военным органам РСФСР. Летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в еди¬ную армию Советского государства. Военные ведомства в нацио¬нальных республиках были упразднены. Тяжелая промышлен¬ность, оборонная индустрия, расположенная в республиках, также находилась под управлением Москвы и финансировалась из средств ВСНХ. По существу едиными были транспортные систе¬мы. Централизованно осуществлялось снабжение. Было установле¬но единое гражданство.
Взаимодействие между органами управления России и незави¬симых республик не всегда проходило гладко. Так, весной 1922 г. ЦК Компартии Украины обратился с жалобой в ЦК РКП(б), за¬явив, что наркоматы Российской Федерации не считаются с суве¬ренитетом Украины. 11 мая 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) создало комиссию «для проверки отношений между УССР и РСФСР и вы¬работки положения, регулирующего отношения между ними».

2. Основные черты государственного управления в рамках СССР
Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии совет¬ского государственного управления стало образование СССР. Объ¬единение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. Интересы восста¬новления и развития хозяйства требовали более тесных и юридиче¬ски оформленных связей между республиками, чем это позволяли рамки договорной федерации. Политическая и хозяйственная жизнь каждой из республик строилась, исходя из одних и тех же принципов (руководящая роль партии, общественная собствен¬ность на средства производства, плановость и т.д.). Координация народнохозяйственных планов требовала создания надреспубликанских органов, которые осуществляли бы интеграцию, опираясь не только на партийные резолюции, но и на государственные пра¬вовые акты. Сложность решения хозяйственных задач по одиночке в каждой республике подтолкнула их к объединению в единое фе¬деративное государство. Этого же требовали и усилия на междуна¬родной арене. Единство действий советских республик на Генуэз¬ской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество еди¬ного фронта в дипломатических делах. Внешнеторговые перегово¬ры при слаженности действий советских республик также оказа¬лись более результативными.
С точки зрения организации системы управления важно было определиться: на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по дан¬ному вопросу. Согласно первой советские республики должны вой¬ти в состав РСФСР на правах автономий. Этой позиции придержи¬вались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объеди¬нения необходимо положить «федерацию равноправных республик». Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре—декабре 1922 г. состоя¬лись съезды Советов объединявшихся республик, где были приня¬ты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд при¬нял Декларацию и Договор об образовании СССР.
Декларация провозглашала, что новое государство «является до¬бровольным объединением равноправных народов», за каждой рес¬публикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Дого¬вор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союз¬ных) властей. Это представительство в международных делах (вклю¬чая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйст¬ва, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись вер¬ховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечис¬лены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИКа печа¬тались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное граждан¬ство, вводились атрибуты нового государства — флаг, герб, печать.
Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили предста¬вители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в ор¬ганах государственной власти каждой союзной республики выне¬сен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР ут¬вердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Оконча¬тельно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.
Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатыва¬лись и вводились в действие конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.
Советская Россия была федеративным государством, в состав ко¬торого входили автономные республики и области. Вновь образо¬ванное государство Союз ССР по существу также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система госу¬дарственного управления базировалась на конституционных прин¬ципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятель¬ности и полномочий между центральными и республиканскими вла¬стями. Органы власти и управления - как союзные, так и республи¬канские - строились с учетом опыта, накопленного в период совме¬стного решения политических, военных и экономических задач.
Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образова¬нии Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Сове¬тов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жи¬телей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституци¬ей СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегод¬но. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. ГУ Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут соби¬раться раз в два года.
В период между съездами Советов верховную власть осуществ¬лял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Со¬вет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равны¬ми правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Сове¬те каждая республика имела своих представителей пропорциональ¬но населению. В Совет Национальностей входили по пять предста¬вителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая ав¬тономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, вхо¬дившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановле¬ния и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции спе¬циальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обяза¬тельны к непосредственному исполнению на всей территории Со¬юза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.
ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и испол¬нительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета На¬циональностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на сов¬местном заседании обеих палат ЦИК Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.
Для повседневного управления страной ЦИК образовал прави¬тельство, которое до марта 1946 г. называлось Советом Народных Ко¬миссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые облада¬ли законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в се¬бе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.
Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объеди¬ненные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Со¬юзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным де¬лам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сооб¬щения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в со¬юзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими нарко¬матами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял пред¬седатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяй¬ственных и финансовых планов, координировал деятельность про¬мышленных и оборонных наркоматов.
Ко второму типу относились наркоматы, которые образовыва¬лись как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финан¬сов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народ¬ного хозяйства, требовавшими координации деятельности в мас¬штабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчи¬няясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директи¬вы соответствующих наркоматов Союза ССР.
К третьему типу относились наркоматы, которые имелись толь¬ко в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.
Разработка и принятие Конституции Союза ССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.
Создание Союза ССР и его конституционное оформление про¬кламировали будущую политическую, социально-экономическую и правовую природу советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статус-ное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.)- Выстроенные по политическому ран¬жиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для уп¬равления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.
Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного уп¬равления получил позднее в научной и публицистической литера¬туре название административно-командной системы. Это понятие было введено в оборот профессором-экономистом Г.Х. Поповым в середине 80-х гг. Исследователи выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:
• Установление однопартийной системы и превращение Ком¬мунистической партии в государственную структуру.
• Крайняя централизация власти и управления.
• Преимущественно репрессивные методы решения политичес¬ких и экономических задач.
• Подавление инакомыслия.
• «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других обще¬ственных организаций.
• Бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.
Добавим к этим признакам еще и нерасчлененность исполни¬тельной и законодательной властей, присущую советсткой команд¬но-административной системе.
Новое административно-территориальное деление страны. Пробле¬мы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-терри¬ториального деления страны. Административное размежевание при царизме разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное само¬определение проживавших в России народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых гу¬берний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал доку¬мент, разъяснявший, что новое административно-территориальное разграничение «зависит исключительно только от соглашения заин¬тересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом Народных Комиссаров». 27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий административных единиц производится местными Со¬ветами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разре¬шаться смешанными комиссиями, созданными из представителей Советских органов заинтересованных губерний. Декрет предусмат¬ривал возможность образования новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения существовавших административно-тер¬риториальных единиц. Весной 1918 г. НКВД в нескольких циркуля¬рах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волос¬тей страны. Национально-территориальный принцип формирова¬ния Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.
Необходимость совершенствования управления стала очевид¬ной с переходом от политики «военного коммунизма» к НЭПу. Старое административное деление (губерния, уезд, волость) стало тормозом в экономическом и национально-государственном стро¬ительстве регионов, что, естественно, усложняло и управление ими. В 1921 г. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному раз¬межеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с уче¬том национальных интересов проживавшего там населения. Созда¬вались новые автономные республики и области. После образова¬ния СССР аналогичная работа велась в союзных республиках.
Административно-территориальное деление огромной страны не было единовременным актом. Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государствен¬ного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или облас¬ти к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисо¬вываться к середине 20-х гг.
Чтобы оценить сложности управления страной, важно пред¬ставлять, что на территории Союза ССР имело место большое раз¬нообразие форм административного и национального устройства. Белоруссия, Туркмения и Украина не имели тогда губернского или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образова¬ния: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губер¬ний делились непосредственно на районы без уездов. Другие авто¬номные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР вхо¬дили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, а так-же Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных рес¬публик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях1. ( 1 См.: Весь СССР: Экономический, финансовый, политический и административный справочник. М.г 1926. С. 8.).
Наибольшим разнообразием административно-территориаль¬ного деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 райо¬нов и 3479 волостей. Все многообразие форм административного устройства можно было найти на территории России.
Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. На Украине, кроме Молдавской автономной республики, был 41 округ; округа делились на 636 районов (в обеих республиках тогда не было ни губерний, ни уездов). Туркмения подразделялась на 5 округов, 4 уезда и 26 районов. Довольно разнообразным было уст¬ройство Узбекистана: в его состав входила одна автономная респуб¬лика, 7 губерний, 33 уезда, 1 район и 275 волостей. Такое многооб¬разие административных единиц не способствовало успешному ре¬шению управленческих задач. Поиск наиболее целесообразных форм продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных рес¬публиках — двухзвенная система (район, округ).
Аппарат управления и номенклатура. Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высо¬кой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточ¬ничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Во¬прос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана си¬стема мер по улучшению деятельности Советов, включавшая со¬вершенствование информации о деятельности органов управле¬ния, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между различными звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.
Недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат Союза ССР разросся до 3,7 млн. человек. Из них 2 млн. работали в системе административного управления.
Более всего недостаток квалифицированных управленцев был за¬метен на периферии - в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной ча¬стью населения. Беднота была плохо организована, экономически за¬висела от зажиточных крестьян, так как государство недостаточно по¬могало селу. Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи беднякам кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Со¬веты рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собравши, на которых намечались кандидатуры в Советы, была край¬не низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. При¬шедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти. Равнодушие проявляли не только беспартийные, но и многие члены партии.
В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные ор¬ганы власти и управления представителей коренного населения, знакомых с национальными особенностями региона. Для их подго¬товки были созданы специальные краткосрочные курсы как на ме¬стах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других го¬родов страны. Не менее важной стороной коренизации местных органов управления было внедрение национальных языков в офи¬циальное делопроизводство, во все сферы государственной и обще¬ственной деятельности соответствующих национально-государст¬венных образований. Процесс внедрения национального языка в органы управления шел не всегда безболезненно, потому что у не¬которых народов отсутствовал достаточно развитый литературный язык, в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это затрудняло делопроизвод¬ство, снижало эффективность управленческих решений.
Привлечение коренного населения к работе в органы государст¬венного управления способствовало пробуждению национального самосознания народов, оформлению их государственности, это рас¬ширяло социальную базу советской власти, делало ее в широком смысле интернациональной. В то же время русское население наци¬ональных окраин испытывало на себе проявления национализма.
Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъеда¬лась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чи¬новников, высказывало недовольство разрастанием управленчес¬кого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государ¬ственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный меха¬низм, который бы включил экономические стимулы роста произ¬водительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйст¬венной жизни страны. Ф.Э. Дзержинский, возглавлявший ОГПУ и ВСНХ, и не страдавший от недостатка информации, сетовал на то, что даже мелкие вопросы можно разрешить только у самых верхних руководителей. Аппарат же, по его мнению, оставался бюрократи¬ческим, страдал сверхцентрализованностью и сложностью структу¬ры, нерациональным использованием персонала.
Высший контрольный орган страны - ЦКК-РКИ - вынужден был заняться проблемой совершенствования государственного ап¬парата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Г.К. Орджоникизде гово¬рил, что Рабкрин взялся за изучение и исправление советского ап¬парата, по его мнению, основные недостатки заключались в том, что «аппарат слишком централизован, — за каждым пустяком при¬ходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности ис¬полнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются». Корни этих недостатков он видел в противоречиях новой экономи¬ческой политики, в нищете и технической отсталости страны, в распыленности крестьянства.
Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипоста¬сях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуще¬ствления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой совре¬менные исследователи понимают «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных органи¬зациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комите¬том - от райкома, горкома до ЦК КПСС. Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре побле прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 — начале 20-х гг. были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Посте¬пенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кад¬ры — от руководителей центральных ведомств до директоров пред¬приятий и их заместителей.
В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппа¬рат всероссийского, областного, губернского и уездного уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два с небольшим года, прошедших между XI и XIII съездами пар¬тии, через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрело дела 16 432 работников. В целях совершенствования работы по учету и распределению кадров накануне XIII съезда партии Учетно-распре¬делительный отдел был объединен с Организационно-инструктор¬ским и создан Организационно-распределительный отдел ЦК, кото¬рый возглавил один из ближайших сподвижников Сталина Л.М. Ка¬ганович. Был разработан ряд нормативных документов, определив¬ших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед. Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановле¬нии Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление опре¬деляло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные по¬сты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. Работники, распределявшиеся по первому списку, утверждались По¬литбюро или Оргбюро ЦК. Номенклатурные работники второго списка были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на долж¬ность с санкции одного из секретарей ЦК, По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 - 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О порядке подбора и назначении работни¬ков», к которому прилагались переработанные списки номенклатур¬ных должностей. К имевшимся уже двум спискам добавлялся третий — номенклатура № 3 или так называемая ведомственная номенкла¬тура. Список № 3 формировался центральными учреждениями и ве¬домствами и распределение шло, как правило, внутри этих ведомств. Однако и эти списки согласовывались с Орграспредотделом ЦК и ему ежемесячно докладывалось о состоявшихся назначениях.
Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правя¬щий слой советского общества, получивший название номенклату¬ры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второй задачей. Политическое управление - наиболее существенная функция номенклатуры.
Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг про¬фессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, при¬нятии и организации выполнения политических решений.
К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК. В 20—30-е гг. состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало. Из них выбывали, как правило, только политические противники Сталина. За все го¬ды существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Характер эпохи в какой-то мере отразился на личных судьбах этих людей. Несмотря на то, что они составляли политиче¬скую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое (Н.И. Ежов, Л.П. Берия и М.Д. Багиров) расстреляны как пособники этих репрессий, два человека (С.М. Киров и Л.Д. Троцкий) убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством, один человек погиб в автомобильной катастрофе при невыяснен¬ных обстоятельствах.
Органы контроля. В системе государственного управления нема¬ловажная роль отводилась органам контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который в числе дру¬гих возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного кон¬троля, а с 1920 г. действовала Рабоче-Крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил А.Д. Цюрупа. Союзный Наркомат РКИ был об¬разован 6 июля 1923 г. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объедине¬ния Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии. Члены ЦКК избирались на съездах партии, а нарко¬мы РКИ и его заместители назначались ЦИК СССР. Возглавляли объединенный орган партийного и государственного контроля в 1923-1926 гг. В.В. Куйбышев, в 1926-1930 гг. Г.К. Орджоникидзе, в 1930-1931 гг. А.А. Андреев, в 1931-1934 гг. Я.Э. Рудзутак. На такой же основе строились органы партийного и государственного кон¬троля в республиках, областях, округах и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде яче¬ек во всех производственных коллективах и учреждениях, налади¬ли тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организация¬ми и опирались на них в своей работе.
Важнейшей заботой органов ЦКК-НК РКИ было совершенст¬вование управленческой деятельности во всех звеньях государст¬венного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для повышения эф¬фективности своей работы они использовали данные научно-ис¬следовательских учреждений, которые занимались обобщением опыта научной организации труда. В 1923 г. при Коллегии Нарко¬мата РКИ был образован Совет по научной организации управле¬ния, в 1926 г. был создан специальный Государственный институт техники управления.
Соединение партийного и государственного контроля обеспечи¬вало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и обществен¬ных организаций, повышало действенность контроля, что способ¬ствовало совершенствованию системы управления. Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством», и руководство партии искало пути их дальнейшего совершенствования. По решению ХУЛ съезда ВКП(б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия советского контроля при Совнаркоме СССР.
Функциональный и отраслевой принцип управления. Государствен¬ное управление в 30-е гг. продолжало тенденцию на сочетание функционального и отраслевого принципов руководства. Такое по¬ложение сложилось еще в 20-е гг., когда были созданы Наркомат внешней и внутренней торговли СССР (1925), Наркомат земледе¬лия СССР (1929) и др. Функциональный принцип управления предпо¬лагал руководство органами или предприятиями по отдельным на¬правлениям деятельности: планированию, финансированию, мате¬риально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспек¬ция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее её ГПУ, Наркомфин и ряд других. При отраслевом принципе управления определенной от¬раслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепен¬ное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупне¬ние старых наркоматов и создание новых. В 1930 г. Наркомат тор¬говли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союз¬но-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта СССР.
Расширение масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего Совета Народного Хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяже¬лой промышленности СССР, Наркомат легкой промышленности СССР и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленнос¬ти. В нем было сосредоточено руководство всей оборонной индус¬трией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Г.К. Орждоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подраз¬делялся на 10 главков (к 1937 г. их число достигло 33). Главки непо¬средственно руководили заводами при двухступенчатой системе управления (главк — завод). В некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк - трест — завод. Пре¬терпели изменения и другие наркоматы. В октябре того же года из Наркомата земледелия СССР выделился Наркомат зерновых и жи¬вотноводческих совхозов СССР. В июне 1933 г. Наркомат труда был объединен с Всесоюзным Центральным Советом профессиональ¬ных союзов (ВЦСПС), которому перешли функции, имущество и кадры наркомата.
Тенденция к усилению отраслевого принципа управления пре¬обладала и в последующие годы. Функциональная система с ее раз¬дутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственнос¬тью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На ХУЛ съезде ВКП(б) (январь-февраль 1934 г.) она была подвергнута уничтожающей не всегда, однако, справедливой критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партий¬ного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственно¬го управления на основе производственно-отраслевого и террито¬риального принципов.
Система управления, базировавшаяся на производственно-от¬раслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделе¬ния аппарата. К примеру, планирование, финансирование всех от¬раслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра. Поэтому применительно к 30-м гг. можно говорить о сочетании производственно-отраслевого (как главного) и функ¬ционального принципов в устроении аппарата управления. Такое сочетание с преобладанием того или другого принципа характерно и для последующих этапов развития советской системы государст¬венного управления.
Таким образом, созданная большевиками система управления заменила разрушенную революциями 1917 г. государственную ма¬шину. Была создана принципиально новая модель государственно¬го устройства и управления. Она носила, безусловно, классовый ха¬рактер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство обще¬ства. Но эта система обеспечила участие в управлении тех, кто не¬давно был устранен от принятия важных решений жизни региона или страны в целом. Создание стройной системы Советов в сово¬купности с чрезвычайными органами управления стало одной из основных причин победы большевиков в гражданской войне, а за¬тем и на хозяйственных фронтах. Советская власть строилась на ос¬нове рабочего и крестьянского представительства. Система Сове¬тов постепенно распространилась по всей стране.
Сложившаяся система управления страной имела некоторые осо¬бенности. Формально с 1918 г. она развивалась на конституционной основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Сове¬тов, которые создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любо¬го вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем цементирующим и направляющим элемен¬том, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централи¬зованный бюрократический аппарат. Советская система государст¬венного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управ¬ленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отрасле¬вые отделы преобладали над функциональными.
Другой особенностью советской системы управления стало то, что новая власть соединила в себе законодательные и исполнитель¬ные функции. Это касалось партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обяза¬тельные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.
Советскую систему управления в рассматриваемый период от¬личало беспредельное расширение полномочий центральных орга¬нов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствова¬лись не законами, которых было еще недостаточно, а «революци¬онной целесообразностью».
На систему управления наложило свой отпечаток и то, что она строилась на основе однопартийной системы. После эсеровского мятежа в июле 1918 г. в правительстве остались одни большевики. В Совнаркоме не было не только представителей других партий, но и беспартийных наркомов. Постепенно все политические партии, кроме большевистской, были вытеснены из системы управления как в центре, так и на местах, а затем и ликвидированы. Слабые по¬пытки наиболее многочисленного слоя населения станы — кресть¬янства сорганизоваться и создать свою политическую партию нега¬тивно воспринимались партийным и советским руководством, ко¬торое не без основания усматривало в этих попытках возникнове¬ние оппозиционной режиму организации.
Создание централизованной системы государственного управ¬ления диктовалось как объективными, так и субъективными при¬чинами. К объективным предпосылкам следует отнести необходи¬мость проведения единой народнохозяйственной политики, на¬правленной на выравнивание уровней экономического и полити¬ческого развития различных регионов страны. Гигантские преобра¬зования в промышленности, сельском хозяйстве, образовании и культуре сопровождались широким национально-государствен¬ным строительством. Инициировались все эти реформы централь¬ной властью. Успех мог быть обеспечен лишь при единстве дейст¬вий, сосредоточении всех сил и ресурсов на важнейших участках строительства, при умелом согласовании усилий громоздкого меха¬низма огромного государства. В то же время проявились и субъек¬тивные факторы, приведшие к чрезмерной централизации управ¬ления. Это выражалось в волюнтаристских методах руководства, в недооценке национальных особенностей отдельных республик и регионов, в игнорировании мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления ока¬зывали общесоюзные институты. Наряду с партией такую роль иг¬рали общесоюзные наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, дру¬гие общественные организации.
Созданная большевиками однопартийная командно-админист¬ративная система государственного управления не была чем-то на¬носным, чуждым российскому духу и российским традициям.


Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте социально-экономические и политические условия возникновения и развития советской системы управления.
2. Каков порядок формирования высших и центральных орга¬нов власти и управления? X
3. Была ли необходимость создания чрезвычайных органов со¬ветской власти и какова их роль в системе государственного управ¬ления?
4. Роль и место государственного аппарата, номенклатуры в уп¬равлении страной.
5. В чем специфика функционального и отраслевого принципов управления?
6. Как проявлялась роль Коммунистической партии в управле¬нии советским обществом?
7. Каковы основные характерные черты и особенности совет¬ской системы государственного управления в 20—30-е гг.?


Рекомендуемая литература
Государственная власть СССР. Высшие органы власти и управ¬ления и их руководители. 1923—1991. Историко-биографический справочник. Автор, составитель В.И. Ивкин. М., 1999.
История государственного управления в России / Отв. Ред. В.И. Игнатов. Ростов-на-Дону, 1999.
Новейшая история Отечества. XX век. В 2-х томах. Т.2 / Под ред. А.Ф. Киселева, Э.М. Щагина. М., 1998.
Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. Брянск, 1999.
Судьбы реформ и реформаторов в России / Под ред. Р.Г Пихоя, П.Т. Тимофеева. М., 1999.


ГЛАВА 12
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937- 1945 ГГ.

1. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г.
Разработка и принятие новой Конституции СССР. К середине 30-х гг. в развитии страны проявились новые реальности, которые на¬кладывали свой отпечаток и на систему государственного управле¬ния. Была провозглашена победа социализма. В обществе произош¬ли изменения, которые требовали соответствующего конституци¬онного закрепления. 1 февраля 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) поручил В.М. Молотову обратиться к VII съезду Советов с предложением внести некоторые изменения в Конституцию СССР в направлении:
а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смыс¬ле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых — закрытыми,
б) уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствие с нынешним соот¬ношением классовых сил в СССР (создание новой социалистичес¬кой индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, ут¬верждение социалистической собственности как основы советско¬го общества и т.п.).
VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 фе¬враля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать конституционную комиссию для переработки текста Основного за¬кона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И.В.Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии соци¬ально-экономического развития страны в середине 30-х гг.
Процесс разработки новой Конституции выявил различные подходы членов конституционной комиссии к тенденциям разви¬тия Советского государства. Сталин, и его окружение стремились закрепить и узаконить сложившиеся в стране административно-ко¬мандные методы управления, усилить роль государства диктатуры пролетариата в экономической и социальной жизни общества. Другую тенденцию олицетворяли Н.И. Бухарин и его сторонники. Он предложил закрепить в Конституции различные формы собст¬венности, гарантировать хозяйственную автономность товаропро¬изводителей от партийно-государственного управленческого аппа¬рата. По его инициативе в проект Конституции впервые были включены статьи о государственной гарантии права на труде соответствующей оплатой, о гарантиях права на выбор профессии и ее смену, на свободный выбор места работы и др. Либерально настро¬енные, члены конституционной комиссии включили в проект Ос¬новного закона страны статьи о свободе художественного творчества и научных исследований, о праве граждан привлекать к суду чи¬новников за нарушение их прав и др. Однако Сталин в ходе обсуж¬дения и доработки проекта Конституции на последнем этапе вы¬черкнул из него большинство предложенных Бухариным и другими членами конституционной комиссии статей, направленных на де¬мократизацию политической системы.
В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенарод¬ное обсуждение. В конце ноября 1936 г. собрался VIII Чрезвычай¬ный Всесоюзный съезд Советов, который подвел итоги обсуждения проекта Конституции, учтя некоторые предложенные поправки, и 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. Он послужил эталоном при разработке новых конституций союзных республик. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР. К марту того же года новые конституции были уже у всех союзных республик, а к январю 1938 г. — и у автономных республик.
Преобразования в экономике и политической жизни страны су¬щественно укрепили основы государственного строя. Если раньше страна называлась социалистической в смысле направления разви¬тия, целей движения и борьбы, то теперь было объявлено о постро¬ении социалистического общества, о решении в основном ранее провозглашенных задач. Когда большевики пришли к власти и разрабатывали программу строительства нового общества, то социа¬лизм им виделся как такой общественный строй, в котором нет ча¬стной собственности на средства производства, где все финансовые и материальные ресурсы сосредоточены в руках государства и хо¬зяйство ведется на основе единого плана. Такое общество, как утверждалось в Конституции, к середине 30-х гг. было построено. Те¬перь его предстояло совершенствовать. В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Изменилась и классовая структура общества: были ликвидированы капиталисты, кулаки, частные торговцы, большая часть духовенства. Коммунистическая идеология превра¬тилась в государственную, стала господствующей. Претерпело из¬менения и национально-государственное строительство: многие народы оформили и укрепили свою государственность в виде союз¬ных или автономных республик, а также областей и округов.
Произошедшие в обществе изменения были зафиксированы в но¬вой Конституции СССР. Система государственного управления стро¬илась и развивалась теперь на новом конституционном фундаменте. Она была перестроена с учетом новых реалий общественной жизни. По Конституции СССР 1936 г. вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Структура и ста¬тус органов власти и управления были существенно изменены в сто¬рону упрощения. Система съездов Советов, родившаяся в годы рево¬люции, была отменена. По новой Конституции высшим органом вла¬сти объявлялся Верховный Совет СССР. Ему передавались те права и полномочия, которые до этого принадлежали Всесоюзным съездам Советов и Союзному ЦИКу. Двухпалатная структура, соответствовав¬шая многонациональной природе Советского государства, была со¬хранена и в Верховном Совете СССР. Одна из палат сохранила и прежнее название — Совет Национальностей; другая — стала назы¬ваться Совет Союза (вместо Союзного Совета). Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Вер¬ховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати замести¬телей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Прези¬диума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год.
Законодательная власть в стране по новой Конституции фор¬мально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. На практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона.
Высшим исполнительным и распорядительным органом госу¬дарственной власти в стране оставалось правительство - Совет На¬родных Комиссаров СССР. Совнарком был ответствен перед Вер¬ховным Советом СССР, а в период между сессиями — перед его Президиумом, и подотчетен им. Законодательным правом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действовавших законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органа¬ми на всей территории СССР и фактически имели статус законов.
Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделя¬лись на общесоюзные и союзно-республиканские. К первым отно¬сились наркоматы: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов по Кон¬ституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лес¬ной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.
Система власти и управления в союзных и автономных респуб¬ликах в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный характер, Верховные Советы не были двухпалатными, и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет национальностей Верховного Со¬вета СССР.
Республиканские совнаркомы также имели свои специфичес¬кие черты и отличались от Союзного СНК. В состав республикан¬ских совнаркомов входили уполномоченные общесоюзных нарко¬матов; союзно-республиканские наркоматы дублировались и в сов¬наркомах республик. Кроме того, в них были образованы наркома¬ты, которых не было в Союзном правительстве (наркоматы мест¬ной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.).
Согласно Конституции 1936 г. несколько видоизменилась и си¬стема местного самоуправления. В краях, областях, районах, горо¬дах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы де¬путатов трудящихся. Их исполкомы явилиев-распорядительными органами власти. Сессии Советов депутатов трудящихся собира¬лись, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практичес¬ки не подконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялись сросшимся партийно-советским аппаратом.
Новый Основной закон закрепил положение о руководящей ро¬ли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. Партия как бы вросла в государственную ткань и стала атрибутом управле¬ния. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех ор¬ганизаций трудящихся, как общественных, так и государствен¬ных». Такая формулировка служила основанием для пропагандист¬ского утверждения, будто партия и ее органы не имеют властных функций, а являются лишь моральным авторитетом и проводят свое влияние через коммунистов. Тем самым настоящая роль пар¬тии, ее властная сущность скрывались от общества. Властные пол¬номочия партии не были прописаны в Конституции, в то же время этот документ служил своего рода программой ВКП (б). В каждо¬дневной практике государственного управления все решения Вер¬ховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Полит¬бюро ЦК партии. Такое же положение существовало по всей верти¬кали власти и управления.
Способы и методы партийного руководства имели различные формы. В первую очередь партийное влияние проводилось через руководящие кадры, когда руководители партийных органов ста¬новились одновременно и во главе соответствующих государствен¬ных структур. Например, Сталин в 1917-1923 гг. был наркомом по делам национальностей РСФСР, одновременно в 1919—1922 гг. возглавлял органы государственного контроля и рабоче-крестьянской инспекции России. В эти же годы он входил с состав Реввоенсове¬та Республики и военных советов ряда фронтов, был членом Сове¬та рабоче-крестьянской обороны и т.д. На XI съезде партии его да¬же критиковали за «совместительство». Но, возглавив партию, буду¬чи членом Политбюро Оргбюро и Секретариата ЦК, Сталин фор¬мально сосредоточился на партийной работе и до мая 1941 г. госу¬дарственных должностей не занимал, если не считать, что он был членом ЦИК СССР. Зато среди других членов Политбюро практи¬чески не было «чисто» партийных работников. Все они, за редким исключением, занимали руководящие должности в правительстве. Председатель Совнаркома, его заместители, наркомы наиболее важных наркоматов входили в состав Политбюро.
Другой формой партийного влияния на управление было созда¬ние совместных партийно-государственных органов, таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д. Была распространена также практика принятия совместных пар¬тийно-государственных нормативных актов — постановлений ЦК ВКП (б) и Совнаркома СССР, имевших силу закона. Если в первые годы советской власти чрезмерная опека партийными органами хозяйственных учреждений вызывала протесты и высшие партийные инстанции призывали партийные комитеты воздерживаться от ад¬министративных распоряжений, то к середине 30-х гг. сращивание партийных и советских органов стало нормой.
В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое моно¬польное положение Коммунистической партии в управлении об¬ществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодатель¬ным актом, на котором строилась система государственного управления. В ней были определены структура и функции органов госу¬дарственной власти и управления, прописаны их полномочия. Она определила иерархию взаимоотношений союзных и республикан¬ских Советов, совнаркомов и наркоматов, порядок их взаимодейст¬вия с местными исполнительными органами власти в управлении конкретными отраслями экономики.
В отличие от предыдущего Основного закона страны в новой Конституции хотя и не прямо, но была декларирована идея разде¬ления властей: Верховный Совет сосредоточил в своих руках зако¬нодательную власть, а Совет народных комиссаров — исполнитель¬ную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному Суду СССР.
На основе Конституции СССР 1936 г. были разработаны Основ¬ные законы союзных и автономных республик, которые были ут¬верждены соответствующими республиканскими Верховными Сове¬тами. Конституции союзных и автономных республик мало чем отли¬чались одна от другой, иногда дословно повторяя те или иные статьи.
Новая Конституция страны и республиканские конституции те¬оретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов госу¬дарственной власти и управления. Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старо¬сти и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, улич¬ных шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайна переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Демократические свободы оставались на бумаге, была введена жесточайшая цензура, инакомыслие пресле¬довалось самым решительным образом. Были объявлены врагами народа и репрессированы видные государственные деятели страны Н. Бухарин, Г. Зиновьев, Л. Каменев и др. Каток репрессий прока¬тился по руководящим военным кадрам. Осуждены и расстреляны как «агенты иностранных разведок» три Маршала Советского Сою¬за (из пяти, имевшихся в то время) — М. Тухачевский, В. Блюхер, А. Егоров; погибли все командующие войсками военных округов, бы¬ли уничтожены или подвергнуты заключению все командиры кор¬пусов, почти все командиры дивизий, командиры бригад, около половины командиров полков. Репрессии коснулись одной пятой части офицерского состава. Правда, накануне войны и сразу после ее начала более четверти общего количества репрессированных во¬енных были реабилитированы и возвращены в армию. Репрессиям подвергались не только военные. На начало 1938 г. в лагерях, тюрь¬мах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 человек. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3 013 400 человек1. ( 1 См.: Кожурин А., Петров Н. Гулаг: структура и кадры // Свободная мысль — XXI. 2000. №3 С. 105; Всесоюзная перепись населения 1939 года. Основные итоги. М., 1992. С. 251.).
В такой атмосфере система государственного управления в лю¬бом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обста¬новка подозрительности и страха порождала неуверенность, ско¬вывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных испол¬нителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отрази¬лось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоен¬ный период и в годы войны. В центральном аппарате и военных ок¬ругах шла лихорадочная перестановка руководящего состава.
Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Феде¬рация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 ав¬тономных республик и 6 автономных областей. В состав Украины в то время входила одна автономная республика (Молдавия) и 7 обла¬стей. Казахстан включал в себя 8 территориальных областей. Грузия имела в своем составе 2 автономные республики, а Азербайджан и Узбекистан — по одной. Кроме того, Азербайджан, Грузия и Таджи¬кистан имели по одной автономной области. Остальные союзные республики: Белоруссия, Армения, Туркмения и Киргизия не имели в своем составе ни краев, ни областей, ни автономных республик. Эти союзные республики подразделялись сразу на районы.
Расширение территории СССР и укрепление его обороноспособно¬сти. Масштабы и объем государственного управления не остава¬лись неизменными. Они увеличились за счет расширения террито¬рии Советского Союза и вхождения в него новых союзных респуб¬лик. В результате советско-финляндской войны и подписания мир¬ного договора с Финляндией весной 1940 г. в состав Карельской АССР были включены значительные территории Финляндии, а ав¬тономная республика преобразована в Карело-Финскую союзную республику. Летом 1940 г. СССР включил в свой состав Бессарабию и 2 августа 1940 г. Верховный Совет СССР принял закон об образо¬вании Молдавской ССР. В августе же 1940 г. в состав СССР вошли три Прибалтийские республики: Литва, Латвия и Эстония. Количе¬ство союзных республик увеличилось до 16. Вскоре в новых союз¬ных республиках были приняты конституции, на основе которых строилась система управления в них.
Эффективность системы управления во многом зависела от точ¬ного учета населения. В апреле 1936 г. СНК поручил Центральному управлению народнохозяйственного учета (ЦУНХУ) Госплана СССР провести очередную Всесоюзную перепись населения. В первую неделю января 1937 г. перепись была проведена. Как сооб¬щал в докладной записке Сталину и Молотову начальник ЦУНХУ И.А. Краваль, «установленная переписью численность населения значительно ниже той, которая ожидалась по данным текущего учета населения». Действительно, еще в 1934 г. на XVII съезде пар¬тии Сталин назвал цифру населения СССР в 168 млн. человек. А на 6 января 1937 г. согласно переписи численность населения состави¬ла 162 003 225 человек. По сравнению с предыдущей Всесоюзной переписью 1926 г. численность населения увеличилась на 15 млн. человек, т.е. в среднем рост составлял 1% в год, что превышало в то время естественный прирост населения в Англии (0,36%), Герма¬нии (0,58%), Франции (0,11%), США (0,66%). Итоги переписи не устраивали советское руководство, и организация переписи была признана неудовлетворительной, а ее материалы — дефектными, занижавшими численность населения страны.
На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготов¬кой и проведением которой взял на себя Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января. Краткие ито¬ги переписи были опубликованы в «Правде» в 1939 г. Согласно этим данным численность населения СССР составляла 170 500 тыс. чело¬век. Более подробные итоги переписи 1939 г. не подводились из-за начавшейся вскоре войны. Сохранившиеся в архивах материалы этой переписи были исследованы в наше время. Ученые установи¬ли, что перепись зафиксировала численность населения на тогдаш¬ней территории СССР в 167 305 749 человек. Учитывая, что после переписи население СССР увеличилось за счет Западных областей Украины, Бессарабии, Северной Буковины, республик Прибалтики и других территорий. К началу Великой Отечественной войны чис¬ленность населения СССР достигла 200 млн человек.
Важнейшая управленческая задача - руководство различными отраслями экономики решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. 8 декабря 1936 г. на базе Наркомата тяжелой про¬мышленности был образован Наркомат оборонной промышленно¬сти, а 22 августа — Наркомат машиностроения. В январе 1939 г. пер¬вый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиа¬ционной промышленности, судостроительной, вооружения и бое¬припасов. В феврале этого же года наркомат машиностроения раз¬делился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиност¬роения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Со¬зданный в январе 1939 г. Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной про¬мышленности и Наркомат угольной промышленности.
Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоен¬ные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энер¬гетических наркоматов. С одной стороны, это позволило усилить государственное управление всеми отраслями экономики, прибли¬зить ее к нуждам военного времени. Но с другой, — это привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939 г. зафиксировала громадный рост численности государственных слу¬жащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его ра¬ботников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управлен¬ческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Со¬веты автономных республик собирались нерегулярно и не рассмат¬ривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих ре¬гионов. По данным Президиума Верховного Совета СССР, на ян¬варь 1941 г. ни в одной из 16 автономных республик России Верхов¬ные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это положено по Конституции.
Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организа¬ции войск, была расширена сеть военных учебных заведений, при¬няты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиа¬ционной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информиро¬вать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-фин¬ляндской войны, наркомат возглавил С.К. Тимошенко. В акте о пе¬редаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем Наркома обороны был назначен Г. К. Жуков.
Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дис¬циплины. Были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «О переходе на 8-ми часовой рабочий день и 7-ми дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и слу¬жащих с предприятий и учреждений» (26 июня 1940 г.), «Об ответ¬ственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промыш¬ленными предприятиями» (10 июля 1940 г.) и др. Они предусматри¬вали уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачест¬венной продукции.
Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать вла¬стные полномочия в общесоюзных органах. Целям повышения ав¬торитета государственного управления служили меры по укрепле¬нию Совнаркома СССР. Перед войной его возглавил Сталин. Был обновлен состав Комитета Обороны. Постановлением СНК и ЦК ВКП (б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в со¬ставе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами Совнаркома и его постановления издавались в качестве постанов¬лений СНК. Создание Бюро СНК значительно повысило опера¬тивность управления. Если полный состав СНК должен был соби¬раться ежемесячно, то Бюро заседало раз в неделю, а при необходи¬мости и чаще.
Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосу¬ществленным. Материально-технические и организационные ме¬ры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая госу¬дарственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хо¬рошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с тре¬бованиями военного времени.

2. Особенности советской системы государственного управления в годы
Великой Отечественной войны
Перестройка управления страной на военный лад. Достоверно из¬вестно, что высшее советское руководство располагало информа¬цией о том, что Германия собирается напасть на СССР 22 июня 1941 г. Сталин лелеял необоснованные надежды, что этого не произойдет. Тем не менее накануне вечером в его Кремлевском каби¬нете собрались некоторые члены и кандидаты в члены Политбюро. С 19 до 23-х часов непрерывно шло заседание, на котором присутствовали Тимошенко, Жуков, нарком Военно-Морского Флота СССР Н.Г. Кузнецов, нарком Государственного контроля Л.З. Мехлис, заместитель Прокурора СССР Г.Н. Сафронов и др. Всем ра¬ботникам Генерального штаба и Наркомата обороны было приказа¬но оставаться на местах. В Военные советы западных пригранич¬ных округов и Наркомат ВМФ ушла противоречивая директива за подписью Тимошенко и Жукова. В ней предписывалось «не подда¬ваться ни на какие провокационные действия, могущие вызвать крупные осложнения. Одновременно войскам Ленинградского, Прибалтийского, Западного, Киевского и Одесского военных ок¬ругов быть в полной боевой готовности, встретить возможный вне¬запный удар немцев или их союзников». В ночь на 22 июня немец¬кие войска перешли границу и стали бомбить города. Началась Ве¬ликая Отечественная война. В 5 часов 45 минут в кабинете Сталина в Кремле были Молотов, Берия, Тимошенко, Мехлис, Жуков; чуть позже подошли Маленков, Микоян, Каганович, Ворошилов, Кузнецов и др. На заседании было решено подготовить обращение к советскому народу о нападении Германии на СССР. С ним высту¬пил по радио в 12 часов 22 июня 1941 года В.М.Молотов.
Система государственного управления в годы Великой Отечест¬венной войны подверглась жесточайшей проверке на прочность. Эту проверку она выдержала, правда ценой неимоверных усилий и жертв. Многие миллионы людей сложили свои головы, защищая Отечество. Цена была чрезмерно высока, но это не была «пиррова победа». Бы¬ла сохранена целостность государства и его независимость.
Органы государственной власти и управления, как централь¬ные, так и местные в годы войны сохранили свои полномочия. Вер¬ховный Совет СССР, его Президиум, СНК и наркоматы не распус¬кались, а продолжали действовать. То же надо сказать и о республи¬канских органах, о местных советских учреждениях. Естественно, война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР о военном положении, которое вводилось на всей европейской части страны. Здесь все функции органов государственной власти и управления в отноше¬нии организации обороны, сохранения общественного порядка и обеспечения государственной безопасности переходили к военным властям. Им предоставлялось право регулировать время работы уч¬реждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей и охраны народнохозяйственных и военных объектов. Военные власти могли издавать постановления, обязательные для исполнения всего населения, а также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указа¬ми президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по бе¬регам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных до¬рогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение во¬енного положения на транспорте приравнивало его рабочих и слу¬жащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и пу¬тем уголовной ответственности за проступки и преступления.
Война заставила внести изменения и в порядок работы органов власти и управления. Предусмотренные Конституцией СССР, кон¬ституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Вер¬ховного Совета СССР и президиумы Верховных Советов республик продлевали полномочия соответствующих советов. Выборы в Вер¬ховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сес¬сии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза — в 1942, 1944, и 1945 гг. Нерегулярно созывались сессии Верховных Советов и в союзных республиках. Значительная часть депутатов Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт, поэтому полно¬мочными признавались сессии Советов, на которых присутствова¬ло 2/3 наличного состава депутатов (а не избранных, как это требо¬валось по Конституции). Исполкомы вышестоящих Советов по¬полняли путем кооптации исполкомы подведомственных Советов. На освободившейся от врага территории практика выборов Сове¬тов часто подменялась системой назначения.
Экономика станы перестраивалась на удовлетворение военных нужд. В деятельности Советов и их исполкомов на первый план вы¬ходили вопросы, связанные с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей — все эти проблемы ре¬шались партийными и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы воен¬ной, мобилизационной и хозяйственной жизни.
Деятельность союзных наркоматов как органов управления в связи с военным временем не сворачивалась, а, наоборот, приобре¬тала новые грани. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях воен¬ного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач. В июле того же года СНК принял постановление «О предоставлении Совнаркомам республик и край (обл.) исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу». Это ре¬шение давало права местным властям за отказ от перехода на дру¬гую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы. 
Нужды войны потребовали создания ряда новых союзных нар¬коматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отрас¬лям промышленности, производившим вооружение: с сентября 1941 г. по октябрь 1945 г. действовал Наркомат танковой промышленнос¬ти СССР, возглавлявшийся В.А. Малышевым, а затем И.М. Зальц¬маном. С ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Наркомат мино¬метного вооружения СССР (нарком П.И. Паршин). Большая от¬ветственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделил¬ся самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управле¬ние военной контрразведки — знаменитый СМЕРШ — передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял Сталин. При Сов¬наркоме СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промы¬шленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес и др. Со¬здавались новые подразделения и в наркоматах.
Эти изменения в системе управления не могли решить задач во¬енного времени. Поэтому наряду с традиционными формами влас¬ти и управления с началом войны были созданы специальные чрез¬вычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предус¬мотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были вы¬ше, чем у конституционных органов власти и управления. В первую очередь речь идет о Государственном Комитете Обороны (ГКО). Уже в первые дни войны стала видна недостаточность предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходи¬мость сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где бы не было разделения на партийные, государственные и военные орга¬ны, где быстро и авторитетно решались бы любые вопросы управ¬ления. Таким органом и стал ГКО, созданный совместным решени¬ем Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и СНК СССР 30 июня 1941 г. Первоначально в состав ГКО вошли 5 чело¬век: Сталин (председатель), Молотов (заместитель председателя), Ворошилов, Маленков и Берия. Позднее в состав ГКО были введе¬ны Н.А, Булганин, Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович и А.И. Ми¬коян, а Ворошилов в ноябре 1944 г. был выведен из ГКО. Через нар¬коматы Государственный Комитет Обороны руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борь¬бой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Вер¬ховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. ГКО обладал неограничен¬ными полномочиями. Его состав свидетельствовал, что Сталин со¬брал вокруг себя наиболее дееспособных и авторитетных людей из высших партийных и государственных органов и наделил их легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочислен¬ность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собирать¬ся регулярно и в полном составе. Решения принимались председа¬телем или заместителем председателя по согласованию с другими членами ГКО.
Постановления Государственного Комитета Обороны имели си¬лу законов военного времени. Все организации - партийные, со¬ветские, хозяйственные, общественные — обязаны были неукосни¬тельно выполнять любые постановления и распоряжения ГКО. Ко¬митет обходился небольшим собственным аппаратом управления. Руководство он осуществлял через партийные и советские структу¬ры власти. В республиках, краях и областях, а также в военных, промышленных наркоматах были учреждены должности уполно¬моченных ГКОЧ которые помогали организовывать и контролиро¬вали выполнение постановлений ГКО. В прифронтовых местнос¬тях решением ГКО создавались областные и городские комитеты обороны, которые объединяли партийную, советскую и военную власть в регионе. Их деятельность была подчинена интересам обо¬роны. Они руководили созданием народного ополчения, строи¬тельством оборонительных сооружений, ремонтом боевой техни¬ки, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных от оккупантов районах.
Государственный Комитет Обороны создавал вспомогательные органы для усиления контроля за отдельными отраслями промыш¬ленности оборонного комплекса. В июле 1942 г. на совместном за¬седании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет. Его возглавил Сталин, а заместителем стал член Политбюро АА. Андреев. Этот комитет стал единым органом управления всеми ви¬дами транспорта. Он мобилизовал ресурсы железнодорожников, водников, авиаторов страны, обеспечивал взаимодействие всех зве¬ньев транспортной системы. В состав Транспортного комитета вхо¬дили Наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители наркомата обороны. В декабре 1942 г. было создано Опе¬ративное бюро ГКО в составе Молотова, Маленкова, Микояна и Берии. Этот орган наблюдал за работой промышленных и транс¬портных наркоматов, составлял месячные и квартальные планы производства важнейших отраслей промышленности, следил за своевременным снабжением их металлами, углем, нефтью, элект¬роэнергией. Оперативное бюро взяло на себя и функции упраздненного Транспортного комитета.
Для руководства военными действиями на следующий день по¬сле начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. В нее во¬шли нарком обороны С.К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК Ворошилов, заместитель председателя СНК и нарком иностранных дел Молотов, секретарь ЦК ВКП (б), предсе¬датель СНК СССР Сталин, заместитель наркома обороны, началь¬ник Генерального штаба Г.К. Жуков, первый заместитель наркома обороны С.М. Буденный, нарком ВМФ, главнокомандующий ВМФ адмирал Н.Г. Кузнецов. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования и ее возглавил Сталин. 8 августа он был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. В нее был введен Б.М. Шапошников. На про¬тяжении войны круг лиц, входивших в Ставку, менялся, и в 1945 г. в ее составе из прежних лиц кроме Сталина, остались лишь Жуков и Кузнецов.
Чрезвычайные органы власти и управления создавались и для решения конкретных, возникших в связи с войной задач. Условия военного времени продиктовали создание новых органов управле¬ния. 24 июня 1941 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) был образован Совет по эвакуации. Его возглавил кандидат в члены По¬литбюро, первый секретарь ВЦСПС Н.М. Шверник. В состав Совета вошли заместитель председателя СНК СССР А.Н. Косыгин, заместитель наркома обороны СССР Б.М. Шапошников, предсе¬датель исполкома Ленсовета П.С. Попков и др. Совет работал в тес¬ном контакте с наркоматами, при которых были созданы отделы по эвакуации.
В июне 1941 г. ЦК ВКП (б) и СНК СССР определили порядок вывоза и размещения людских контингентов и наиболее ценного имущества. В сентябре при Совете по эвакуации было создано Уп¬равление по эвакуации населения, аппарат которого в центре и на местах на 1 января 1942 г. насчитывал 2757 человек. Наряду с Сове¬том по эвакуации в октябре - декабре 1941 г. действовал также Ко¬митет по эвакуации под председательством А.И. Микояна. Коми¬тет руководил эвакуацией оборудования, запасов сырья и продо¬вольствия. Размещение эвакуированных предприятий ^ организа¬ций проводилось совместно с органам власти и управления на ме¬стах. За июль — декабрь 1941 г. только из Ленинграда было эвакуировано 539 400 человек; из Украины, Белоруссии, России и других республик на Восток за Урал перемещены 2 693 предприятия, из прифронтовых районов вывезено 2,4 млн. голов крупного рогатого скота, более 5 млн. голов коз и овец, 1 млн. лошадей и свиней. Из Ле¬нинграда было вывезено 3 700 вагонов оборудования и культурных ценностей. Организационно эвакуация проходила достаточно чет¬ко и по своему стратегическому значению приравнивалась выигры¬шу крупной битвы. Наряду с Советом и Комитетом по эвакуации 22 июня 1942 г. постановлением ГКО была создана Комиссия по эва¬куации во главе с Н.М. Шверником. В ее состав вошли Микоян, Косыгин, М.З. Сабуров, Б.Н. Арутюнов и ПА. Ермолин. Комиссия действовала по осень 1942 г. За время работы Комиссии под ее ру¬ководством было эвакуировано около 8 млн. человек, более 150 крупных предприятий, значительные запасы продовольствия. В этом же ряду чрезвычайных органов управления следует отметить Комитет по продовольственному и вещевому снабжению. Комитет по разгрузке транспортных грузов и др.
2 ноября 1942 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и рассле¬дованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчика¬ми и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, го¬сударственным учреждениям СССР. Аналогичные комиссии были созданы в республиках, краях, областях, городах. Деятельность этих комиссий помогла установить размеры материальных, худо¬жественных и исторических ценностей, уничтоженных или выве¬зенных фашистами за годы войны.
На первом этапе войны в силу недостаточной подготовленнос¬ти страны к активной обороне огромные районы СССР оказались оккупированными фашистскими войсками. К ноябрю 1942 г. была захвачена в общей сложности часть территории СССР, где прожи¬вали свыше 70 млн. человек (то есть 42% населения страны). На этой территории производилось 34% валовой продукции всей со¬ветской промышленности. Несмотря на жесточайшие репрессии, фашистам не удалось полностью парализовать и ликвидировать со¬ветскую систему управления на захваченной территории. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались вновь партийные и советские органы. Они опирались на подполь¬ное движение и партизанские формирования. Партизанское движе¬ние зародилось вскоре после оккупации части советской террито¬рии. Однако широкий и организованный размах оно получило по¬сле того, как было организовано надлежащее управление партизан¬скими отрядами и формированиями. В мае 1942 г. ГКО принял по¬становление «О создании при Ставке ВГК Центрального штаба партизанского движения». Начальником Центрального штаба был назначен П.К. Пономаренко. В республиках, краях и областях бы¬ли созданы соответствующие штабы, руководившие партизанским движением. При Военных советах фронтов также создавались пар¬тизанские штабы. 6 сентября 1942 г. ТКО назначил Маршала Совет¬ского Союза Ворошилова Главнокомандующим партизанским дви¬жением. В тылу немецко-фашистских войск создавались партизан¬ские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские, культурно-бытовые и другие учреждения. Естественно, что главной задачей всех органов власти в тылу врага оставалась борьба с окку¬пантами. И эта борьба давала ощутимые результаты. По подсчетам специалистов, партизаны вывели из строя свыше 1 млн. человек живой силы противника, было уничтожено более 65 тыс. автома¬шин, свыше 4 тыс. танков, САУ, броневиков и бронепоездов, 1100 самолетов, пущено под откос более 20 тыс. эшелонов и т.д. На ох¬рану тыла от партизан в течение войны было отвлечено до 100 ди¬визий противника. Не следует сбрасывать со счетов и то обстоя¬тельство, что партизанское движение крайне отрицательно сказы¬валось на моральном состоянии немецких солдат и офицеров, ко¬торые воевали в стране, где каждый гражданин мог оказаться пар¬тизаном. Это снижало боевой дух воинских частей вермахта, нега¬тивно сказывалось на боеспособности немецкой армии.
Создание чрезвычайных органов управления не снимало ответ¬ственности с традиционных звеньев руководства. От них требова¬лись не только исполнительность, но и инициативность и полная отдача сил. Органы государственного управления, как и вся страна, работали в режиме чрезвычайного положения. 26 июня 1941 г. Пре¬зидиум Верховного Совета СССР принял указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время», по которому руко¬водители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополнительные отпуска и т.д.
Наряду с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция во взаимоотношениях центральных властей с республиками. В конце января — начале февраля 1944 г. состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая приняла Закон «О предо¬ставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комисса¬риата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республикан¬ский Народный комиссариат. Этот Закон был продиктован стрем¬лением советского руководства занять более выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в международную жизнь как субъекты международного права. Реально предоставленными возможностя¬ми воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения, и позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе Организации Объединенных На¬ций. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни практически не участ¬вовали, если не считать включения их представителей в общесоюз¬ные международные делегации.
Расширение прав союзных республик проявилось также в предо¬ставлении им права создавать свои воинские формирования. Закон об этом был принят на упомянутой выше сессии Верховного Сове¬та СССР. Общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления обо¬ронной мощи» СССР был преобразован в союзно-республикан¬ский. Национальные воинские формирования создавались и до этого закона решением ГКО. Были сформированы Латышские, Ли¬товские и Эстонские части, а горно-стрелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были созданы еще до войны. Общая чис¬ленность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн. человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении побе¬ды над врагом, однако ни одно из этих формирований не преврати¬лось в республиканскую армию. Национальные воинские форми¬рования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х гг., хотя в Конституции СССР соответствующие поло¬жения оставались до 1977 г.
Расширение прав союзных республик, декларированное на¬званными выше законами, принципиально не меняло систему уп¬равления и преследовало скорее политические, чем управленчес¬кие цели.
В приниженном положении были и партийные органы. Съезды и конференции ВКП(б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды — в январе 1944 г. Попытки созвать пленум ЦК делались еще в начале войны. Пленум ЦК намечался на 10 октября 1941 г., но накануне был отменен решением Политбюро «ввиду создавшегося тревожного положения на фронтах и нецелесообразности отвлечения с фронтов руководящих товарищей». На январском (1944 г.) Пленуме ЦК ВКП (б) были одобрены проекты упомянутых выше законов о расширении прав союзных республик в области внешних сношений и создании национальных воинских формирований; вместо «Интернационала» утвержден новый госу¬дарственный гимн СССР, утверждено постановление Политбюро ЦК ВКП (б) от 19 февраля 1942 г. об исключении маршала Г.И. Ку¬лика из членов ЦК партии и снятии его с поста заместителя наркома Обороны СССР; Н.М. Шверник был утвержден первым замес¬тителем Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Сте¬нограмма Пленума не велась, сообщение о нем было опубликовано в газете «Правда» 28 января 1944 г.
Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Состав этих органов за годы войны не из¬менился. Принципиальные решения, принятые узким составом лиц, приближенных к Сталину, оформлялись как протоколы засе¬даний Политбюро. Многие вопросы в военное время решались ап¬паратом ЦК ВКП(б), который разрастался и делался все более гро¬моздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отде¬лов, которые дублировали структуру центральных государственных и народно-хозяйственных учреждений. Усложнялся и расширялся аппарат управления пропагандой и агитацией. В 1942 г. были созда¬ны отделы науки, печати, издательств, преподавания марксизма-ленинизма в вузах; в 1943 г. - художественной литературы, кинема¬тографии; в 1944 г. — радиовещания и радиофикации, группа кон¬сультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 г. — отделы искусств, полиграфической промышленности, бу¬мажной промышленности, местных газет. Для помощи в организа¬ции производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 1377.
Роль И.В. Сталина в управлении страной. Особо следует сказать о деятельности Сталина в годы Великой Отечественной войны, его роли в организации управления страной. В научной литературе, в мемуарах политических и военных деятелей по этому поводу вы¬сказываются разные, часто противоположные, исключающие друг друга мнения. Война вознесла Сталина к вершинам государствен¬ной власти, все нити которой он собрал в своих руках. В годы вой¬ны он лично познакомился со многими политическими деятелями мира, вошел на равных в клуб мировых политиков. Он встречался и переписывался с У. Черчиллем, Д. Рузвельтом. Ш. Де Голлем и др. Все они были о нем высокого мнения. Сталин вел диалог на равных с крупнейшими политиками своего времени. Признавая, что Ста¬лин был жестоким диктатором, они в то же время видели в нем вы¬дающегося политического деятеля, последовательного государст¬венника, отстаивавшего интересы России как великой державы.
Период войны - это вершина политической, государственной и личной карьеры Сталина. Он венчал пирамиду власти и ничто не ограничивало его полномочий, никто его не контролировал, ни пе¬ред кем он не был ответствен. Но он мог привлечь к ответственно¬сти любого.
Сталин был символом своей противоречивой эпохи. Он был способен провозгласить и попытаться построить государство соци¬ального равенства и процветания — уничтожить для достижения этой призрачной цели «эксплуататорские классы», провозгласить и осуществить «ликвидацию кулачества». Он мог говорить о высоких идеалах и справедливости — свирепо преследовать инакомысля¬щих, духовенство, церковь. Он был способен взять всю власть на себя, добиться перелома в войне и Победы над врагом — и не счи¬таться ни с какими потерями на этом пути. Двойственность, проти¬воречивость, антиномичность личности Сталина, его политичес¬ких и бытовых поступков не позволяют сегодня высказать доста¬точно обоснованное суждение о его подлинном месте в историческом календаре XX в. В связи с этим уместно напомнить слова К.М. Симонова, который писал, что «споры о личности Сталина и его роли в истории нашего общества — споры закономерные. Они бу¬дут еще происходить и в будущем. Во всяком случае, до тех пор, по¬ка не будет сказана, а до того изучена вся правда, полная правда о всех сторонах деятельности Сталина во все периоды его жизни... Это был политик, личность, которую не выкинешь из истории».
Таким образом, модель управления, зафиксированная Консти¬туцией 1936 г., не меняла природу Советского государства и прин¬ципы его организации. Система управления обслуживала задачи управления страной в преддверии неизбежной войны. Это вело к дальнейшей централизации управления, усилению административ¬но-директивного способа решения возникавших проблем. Бурный рост количества наркоматов, главков, управлений, отделов призван был ускорить подготовку государства к войне, повысить боевые ка¬чества ее вооруженных сил. Политические репрессии и необосно¬ванно частые смены командного состава отрицательно сказались на мобилизационном потенциале общества, дезориентировали уп¬равление армией, снижали ее боеспособность. В то же время край¬няя централизация управления во всех сферах государственной, хо¬зяйственной и общественной жизни страны была вызвана объек¬тивными условиями.
Итак, каковы особенности государственного управления в годы Великой Отечественной войны? Во-первых, это безмерная концен¬трация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих ор¬ганов: Политбюро ЦК ВКП (б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК. Этими лицами были Сталин и его ближайшее политическое окру¬жение - Молотов, Маленков, Микоян, Берия, Щербаков, Кагано¬вич, а также военные - Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузне¬цов, А.И. Антонов, Василевский, Ворошилов и некоторые другие.
Зачастую невозможно было провести грань между органами, кото¬рые они представляли. Тем более, что многие из них занимали од¬новременно несколько постов и должностей. Так, Сталин одновре¬менно был Генеральным секретарем ЦК партии, Председателем Совнаркома СССР, Председателем ГКО, Верховным Главнокоман¬дующим и наркомом обороны. Решения одних и тех же лиц могли быть оформлены протоколом заседания Политбюро, СНК СССР или ГКО. Это, с одной стороны, давало определенный положитель¬ный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (8-10 человек) таил в себе опасность субъек¬тивизма, произвола, бесконтрольности, недостаточной проработки некоторых решений. По существу одни и те же лица принимали ре¬шения, организовывали их выполнение и контролировали резуль¬таты работы. В случае неудач всегда отыскивались «козлы отпуще¬ния» среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехар¬да, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом. К примеру, с июня по октябрь 1941 г. должность командующего вой¬сками Западного фронта занимали П.Г. Павлов, Тимошенко, И.С. Конев, Жуков.
Во-вторых, особенностью системы управления в военное время было то, что существенно возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно перено¬сились, решения исполнительных органов воспринимались как за¬коны. В целом советская система управления выдержала испыта¬ния войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.

Контрольные вопросы
1. В чем необходимость принятия нового Основного закона страны 1936 г. и его отличие от предшествовавших конституций РСФСР и СССР?
2. Каковы изменения в органах власти и управления, осуществ¬ленные на основе Конституции 1936 г.
3. Назовите основные меры управленческого характера по ук¬реплению обороноспособности страны в предвоенный период.
4. Каковы особенности управления страной в годы Великой Отечественной войны?
5. Охарактеризуйте роль И.В. Сталина в управлении страной в предвоенные годы и в период Великой Отечественной войны.

Рекомендуемая литература
История государственного управления в России. Ростов-на-До¬ну, 1999.
История России. XX в. М., 1999.
Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М., 1998.
Похлебкин В.В. Великая война и несостоявшийся мир. 1941—1945—1994. Военный и внешнеполитический справочник. М., 1997.