Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Северо-Кавказская академия государственной службы
Волгоградская академия государственной службы


ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Учебник

Под общей редакцией доктора исторических наук, профессора, Р. Г. Пихои

Москва
Издательство РАГС
2001
Научно-редакционный Совет серии "Учебники Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации"


Авторский коллектив:
Бодотина Н.Ю.— к.и.н. (глава 5); Герасименко Г.А.— д.и.н., проф.(главы 7,10); [Гусев К.В]- д.и.н., проф. (глава 8); Игнатов В.Г.- д.э.н., проф. (введение);
Малышева О.Г.- к.и.н., доцент (главы 4,9); Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф. (введение, главы 14,15,16);
Попов В.П.- д.и.н., проф. (глава 13); Рогожин Н.М.- д.и.н., проф. (главы 1,2,3);
Семьянинов В.П.- д.и.н., проф. (глава 7); Сукиасян М.А.- д.и.н., проф. (глава 16);
Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф. (глава 6);
Чернев А.Д.- д.н.н., проф. (главы 11,12)
Редакционная коллегия:
Пихоя Р.Г.- д.и.н., проф., Тимофеев П.Т.- д.и.н., проф., Малышева О.Г.- к.в.в., доц.

История государственного управления в России: Учебник. / Под общей редакцией Р.Г. Пихои - М.: Изд-во РАГС, 2001. - 384 с.


ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................. 3
ГЛАВА I.
ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА ........................13
ГЛАВА 2.
СКЛАДЫВАНИЕ ЕДИНОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ХР/-ХУ1 ВВ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СОСЛОВНО-ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ МОНАРХИИ .............. 27
ГЛАВА 3.
РОССИЯ В XVII В. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............. 53
ГЛАВА 4.
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В. ................78
ГЛАВА 5.
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ ......... 100
ГЛАВА 6.
СТРУКТУРА И МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В..126
ГЛАВА 7.
«ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ». ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА. ЗЕМСТВА В РОССИИ ...... 150
ГЛАВА 8.
«КОНТРРЕФОРМЫ» И УПРАВЛЕНИЕ ИМПЕРИЕЙ В 1880-1890-Е ГГ. ............................................ 167
ГЛАВА 9.
РОССИЯ НА ПУТЯХ К КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ .... 193
ГЛАВА 10.
КРУШЕНИЕ МОНАРХИИ. РЕВОЛЮЦИЯ 1917 ГОДА ........... 215
ГЛАВА И.
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В 1917-1936 ГГ. .......... 245
ГЛАВА 12.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937-1945 ГГ. ........................................ 277
ГЛАВА 13.
СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 ГГ.) ........ 299
ГЛАВА 14.
ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ СССР (1953 - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 70-Х ГГ.) .... 316
ГЛАВА 15.
КРИЗИС СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (КОНЕЦ 70-Х - 80-Е ГГ.) ..................................... 338
ГЛАВА 16.
ВОЗРОЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И ЕЕ ИНСТИТУТОВ. 1989-2000 ГГ............ 355

ОГЛАВЛЕНИЕ .............................................. 375

ГЛАВА 3
РОССИЯ В XVII В. ЗАРОЖДЕНИЕ ИНСТИТУТОВ АБСОЛЮТИЗМА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.
XVII в. занимает особое место в истории России. Это время небывалых противоречий и контрастов в политической, экономической, дипломатической и духовной жизни общества. Век по праву окрестили «бунташным», в современной историографии он известен как переходный — от Средневековья к Новому времени. С философско-антропологической точки зрения при переходе от Средневековья к Новому времени период «души» уступает место эпохе «разума». В это время человеческая личность пытается обрести свою индивидуальность.
Смута. На протяжении всего столетия многочисленные народные движения создавали почти постоянное социальное напряже¬ние. В начале века оно было вызвано польско-литовско-шведской интервенцией - время, которое получило меткое определение Смута. Наивысшей остроты в первой половине ХVII в. социальное напряжение достигло в 30 — 40-е гг. Население десятков городов и уездов, задавленное вымогательством чиновников и разного рода незаконными отработками, повсеместно стало «отказывать» воеводам и требовало их замены. Смутное время стало тяжелейшим потрясением для российской государственности. Это был период острейшего политического и социального кризиса, осложненного иностранной интервенцией, кризиса, в котором переплетались сословные, национальные, внутриклассовые, и межклассовые противоречия. Менялись цари, разные части страны и даже соседние города одновременно признавали власть разных государей, происходили крестьянские волнения и восстания. Борьба претендентов за царский престол, широкие народные движения, отказ целого ряда регионов подчиняться центральному правительству — все это само по себе требовало от государства максимального напряжения ресурсов для стабилизации обстановки.
Ситуация усугублялась тем, что практически с самого начала Смутного времени во внутренние дела России открыто вмешива¬лись зарубежные державы. Под вопрос была поставлена политическая и национальная независимость русского народа. Между 1600 и 1620 гг. Россия потеряла около половины населения. Население Москвы уменьшилось на 33%. И тем не менее эта болезнь государ¬ственного организма закончилась выздоровлением.
Восстановление монархии. В 1613 г. Земский собор избрал на престол Михаила Романова, тем самым утвердив новую династию российских государей*. (* Прежняя династия Рюриковичей, управлявшая страной с начала X века, пресеклась после убийства Иваном IV своего сына Ивана в 1581 году и трагической гибели в Угличе в 1591 году малолетнего царевича Дмитрия, последнего сына Ивана IV). После подписания Деуленского перемирия с Речью Посполитой в 1618 г. и размена пленных Московское госу¬дарство, вышло из многолетнего внешнеполитического кризиса и начало борьбу за обретение утерянных во время Смуты территорий.
Следующим шагом стало восстановление экономики и государ¬ственного аппарата. В 1615—1616 гг. происходило усиление налого¬вого давления. Боярская дума и Земский собор приняли закон о введении чрезвычайного налога (20% доходов и налог на земель¬ную собственность). Знаменитые купцы и солепромышленники Строгановы, например, должны были уплатить огромную по тем временам сумму — 56 тыс. руб. В 1619 г. следующий Земский собор принял ряд важных решений: сделать опись земель, облагаемых на¬логом; способствовать добровольному возвращению крестьян; со¬здать особую палату для обжалования действий чиновников, зло¬употребляющих своей властью; выработать проект реформы местной администрации, отдавая предпочтение собраниям выборных представителей, и утвердить новый бюджет страны.
После Смуты структура восстановленной государственной власти осталась прежней. Важно подчеркнуть, что образцы государст¬венного управления именно предшествующего периода послужи¬ли основой возрождавшейся России, что свидетельствует о глубо¬ких и самобытных корнях российской государственности.
В 1626 — 1633 гг. были проведены военные реформы: наняты 5 тыс. иноземных пехотинцев, офицеров — инструкторов и литей¬щиков пушек; закуплены вооружения в Голландии и Германии. Все эти меры, конечно, сопровождались большими расходами, кото¬рые вели к увеличению налогов. Как следствие последнего проис¬ходило расширение полномочий и компетенции выборных зем¬ских властей и судов за счет ограничения власти наместников. В 1641 г. право владельцев преследовать своих беглых крестьян) рас¬пространено на все области страны, но ограничено 10-ю годами. Разрешались продажа и передача крестьян. В июне 1648 г. населе¬ние Москвы взбунтовалось. Причиной волнений стало увеличение налогов и мздоимство окружавших царя бояр. Толпа разграбила дворец ближайшего советника и родственника царя Морозова, ко¬торый пользуясь своим положением особенно притеснял народ своим лихоимством.
Соборное уложение 1649 г. В этой обстановке происходило принятие Соборного Уложения 1649 г. - главного законодательного акта России на два последующих века. В почти тысяче его статей был воспроизведен кодекс Ивана IV, дополненный включениями из литов¬ского и византийского законодательства. Согласно новому законодательству крестьян окончательно прикрепили к земле, привилегии иностранцев были отменены, церковь теснее подчинена государству. Кроме того, Соборное Уложение регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений.
Вторая половина XVII в. оказалась не менее напряженной. В 1650 г. вышел указ, запрещавший крестьянам торговую и ремеслен¬ную деятельность. Происходили восстания в Пскове и Новгороде. В 1656 г. наступил финансовый кризис. Правительство Алексея Михайловича решило чеканить медные деньги, установив для них равный курс с серебряными, чтобы таким образом пополнить каз¬ну. За пять лет было выпущено 5 млн. медных рублей. Усиленный выпуск медных денег привел к резкому падению их стоимости и к «медному бунту» в Москве, который жестоко был подавлен. Погибло 7 тыс. человек. По сельским местностям прокатилась волна кре¬стьянских восстаний, к которым примкнула даже часть войск под командованием князя Кропоткина. Попытка решить основные внешнеполитические задачи, в первую очередь противоречия с Польшей и Швецией, еще более усугубило расстройство финансов и положение крестьян. В 1666 г. банды казаков под предводительством атамана Василия Уса опустошили окрестности Воронежа и Ту¬лы. К ним присоединились толпы крестьян и холопов, восставших против помещиков.
В мае 1667 г., чтобы повысить статус и роль российского торгового капитала, правительство опубликовало Новоторговый устав. Согласно новому уставу право розничной торговли имели только русские купцы, а в оптовой торговле иностранцам было запрещено заключать сделки между собой, минуя русских посредников. Тогда же был создан специальный Торговый приказ. Однако волну на¬родных выступлений за окончательно утраченную свободу остановить было уже трудно. Начавшиеся в 1669 г. выступления казаков под предводительством С.Разина охватили Астрахань, Царицын, Саратов, Самару, Симбирск, Тамбов и Нижний Новгород и закон¬чились казнью атамана в 1671 г. в Москве. В 1672 г. были отменены все торговые привилегии духовенства; в 1679 г. 20-ти процентный сбор с торговых сделок был распространен на все доходы. Подвор¬ный принцип обложения стал основным при взимании прямых на¬логов. В то же время неуклонно росло число иностранных предпринимателей в русской экономике, специалисты для их предприятий нанимались за границей.
За XVII столетие расширились международные связи России. Посольский приказ имел постоянные дипломатические отноше¬ния с 16-тыо иностранными государствами. Всю вторую половину XVII в. внимание России поглощено борьбой за Украину и Бело¬руссию - вначале против Речи Посполитой, а с 1677 по 1700 гг. про¬тив Турции и Крыма. На международной арене Россия заняла анти¬османскую позицию, что сближало ее с австрийской Империей, Венецией и другими государствами. Значительно продвинулись от¬ношения со странами Востока (Иран и Средняя Азия). Политичес¬кие проблемы, стоявшие перед Россией, связывали ее с европей¬ской ситуацией и определяли самостоятельное место в политичес¬кой жизни Европы. Постепенно складывались предпосылки для перехода России в новое качество великой державы общеевропейского ранга. Первые шаги к вхождению в европейскую систему бы¬ли сделаны во второй половине XVII в., когда после участия в войне со Швецией (1656—1661), Андрусовского перемирия (1667) и «Вечного мира» с Польшей (1686), закрепив за собой левобережную Украину и Киев, Россия вступила в Священную лигу против Турции.
В целом государственное строительство и деятельность органов государственного управления XVII столетия условно можно разде¬лить на три хронологических этапа:
1. Смутное время с конца XVI в. по 20-е г. XVII в.
2. Восстановление монархии при царе Михаиле Романове (1613-1645).
3. Период расцвета приказной системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления, царя Алексея Михайловича (1645—1682) и до царствования Петра I (1682 — 1725) включительно.

2. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
В XVII в., особенно во второй его половине, в государственном строе России все чаще обнаруживались тенденции к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. Абсолю¬тизм - форма феодального государства, при которой монарху принад¬лежала неограниченная верховная власть, а феодальная государствен¬ность достигла наивысшей степени централизации. При абсолютизме глава государства (обычно наследственный) рассматривался с юри¬дической точки зрения как единственный источник законодатель¬ной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависи¬мыми от него чиновниками. Для абсолютизма характерны наличие постоянной армии (также зависимой от государя), развитых бюро¬кратического аппарата и форм делопроизводства, всеобъемлющей системы государственного обложения, единого для всей территории законодательства, общегосударственной экономической поли¬тики, выражавшейся в различных формах протекционизма и регламентации деятельности промышленников.
Переход к абсолютизму в России проявлялся в разных сферах политической жизни: в росте самодержавной власти царя, в отми¬рании земских соборов как сословно-представительных учреждений, в эволюции состава Боярской думы и приказной системы, в повышении значения различных слоев населения в государственном аппарате, в появлении первых зачатков регулярной армии, в победном исходе для царской власти ее соперничества с властью церковной.
Компетенция царской власти. Во главе государственной системы России XVII в. как и прежде стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти. Царь был верховным судьей. Он командовал всеми вооруженными силами. Вся приказная система была основана на предположении личного участия царя в управлении. В действительности, однако, реализа¬ция этих теоретических принципов самодержавия и единовластия далеко не была обеспечена соответствующей системой бюрократи¬ческих учреждений.
И все же развитие самодержавия в XVII в. шло в направлении абсолютизма. На новую династию, хотя она имела источником своей власти «избрание» царя Михаила Федоровича Земским собором, было перенесено старое, давно выработанное идеологическое обос¬нование царской власти: о ее божественном происхождении и преемственной передаче в роде. Тотчас после занятия престола новым царем идеологи новой династии поспешили восстановить представление о «богоизбранном» государе, получающем власть от «своих прародителей» в силу родственных связей с законной династией Рюриковичей. Источником власти царя объявлялась божественная воля, а всенародное признание избранной династии через Земский собор лишь подтверждало решение божественного промысла.
Образ жизни царя, лишь в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его в глазах подданных на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при царе Алексее Михайловиче, свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. С необычайным великолепием проходили официальные приемы иностранных дипломатов.
«Соборное уложение» 1649 г. также отразило возросшую власть самодержавного монарха. Специальные главы Уложения были по¬священы охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие «государственного преступления», причем не делалось ни¬какого различия между преступлением против государства и действиями, направленными против личности государя. Устанавлива¬лась охрана порядка внутри царского двора или вблизи местопре¬бывания царя.
Во второй половине XVII в. шел процесс возрастания личной власти самодержавного монарха в области верховного управления. Появилось понятие «именного указа». Так назывался законодательный акт, составленный только царем, без участия Боярской ду¬мы. Правда, эти указы касались пока второстепенных вопросов верховного управления. Устанавливалась также практика докладов царю начальниками важнейших приказов.
Свидетельством возросшей власти царя явилось создание в середине XVII в. Приказа тайных дел — личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в разрешении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом контроля за администрацией. Основной функцией Приказа тайных дел, просуществовавшего до самой смерти царя Алексея Михайловича в 1676 г., был контроль за деятельностью приказов. Царь мог сделать запрос различных дел, сведений, отчетности, назначить проверку приказного делопроизводства со своим личным участием.
Он посылал подьячих Приказа тайных дел для секретного наблюдения за деятельностью некоторых должностных лиц (послов, воевод и др.). Приказ тайных дел рассматривал челобитные, поданные лично царю и мог принимать по ним решения, минуя Боярскую думу. Приказ рассматривал также дела важнейшего государственного значения (дело патриарха Никона, материалы следствия по делу С.Ра¬зина) , а также руководил другими делами самого разнообразного характера. Размещался Приказ тайных дел во дворце, и его дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах
Дальнейшее укрепление единодержавия было связано с созданием в 1655 г. центрального органа государственного финансового контроля — Счетного приказа. Он занимался проверкой правильности и законности финансовых операций различных приказов Но недовольство приказной бюрократии было столь велико, что после смерти Алексея Михайловича Счетный приказ был упразднен. Та же участь постигла и созданный в 1649 г. Монастырский приказ, появление которого было враждебно встречено духовенством. Суду Приказа были подчинены все монастыри и духовные лица а также их крепостные (кроме патриарха и патриарших приказных людей). Монастырский приказ имел и административную власть: опреде¬лял и отрешал от места настоятелей монастырей, выбирал священ¬ников и дьяконов, пересматривал решения епископов.
Боярская дума в новых условиях. В XVII столетии Боярская дума попрежнему являлась высшим органом государства, разделявшим с царем прерогативы верховной власти. Необходимость царской власти опираться на Боярскую думу свидетельствовала о незавер¬шенном развитии абсолютизма и живучести остатков сословно-представительного строя. В состав Боярской думы входили думные люди четырех степеней: бояре, окольничьи, думные дворяне и думные дьяки. Все они назначались царем пожизненно, но думные лю¬ди низших степеней по воле царя могли переходить в высшую. В аристократическом окружении думы думные дворяне и думные дьяки представляли собой бюрократический элемент. Значение их было велико: по многим делам они были докладчиками, а также формулировали решения думы. Постепенно их удельный вес в ду¬ме увеличивался.
В XVII в. Боярская дума оставалась верховным органом по во¬просам законодательства, управления и суда. Наиболее важные во¬просы обсуждались на совместных заседаниях думы с царем, менее важные — без него. Без согласия царя дума не могла принимать по¬становления. Думные чины приносили присягу: «Самовольством без государева ведома никаких дел не делати». Для второй полови¬ны XVII в. характерна тесная связь Боярской думы с приказной системой. Если раньше важнейшие приказы находились под управле¬нием недумных чинов, то теперь думные чины стояли во главе поч¬ти всех приказов. Процесс бюрократизации Боярской думы был од¬ним из проявлений централизации управления.
В конце 70-х гг. Боярская дума насчитывала 97 человек. Между тем развивавшееся абсолютистское государство нуждалось в небольшом по числу членов и бюрократическом по существу органе. Поэтому при первых Романовых действовала и так называемая «ближняя» («тайная») дума из немногих доверенных лиц царя, иногда даже не облеченных думским званием.
В первые годы правления Петра I при нем функционировал узкий круг сановников (так называемая «конзилия министров»), ко¬торый в отсутствие царя выполнял распорядительную функцию по делам внутреннего управления. Значение Боярской думы в послед¬нее десятилетие века упало.
Земские соборы в XVII в. XVII в. - время расцвета и заката деятельности Земских соборов. Исключительную роль сыграли они в деле спасения русской государственности в период Смуты. В 1613 г. Земский собор избрал на царство Михаила Романова, утвердив но¬вую династию в России. Слабость центральной власти в первые годы после Смуты заставляла царскую власть обращаться к Земским соборам, в которых основная опора правительства - дворяне и посадские люди — играли решающую роль.
В течение первой половины XVII в. Земские соборы созывались преимущественно в тех случаях, когда появлялась опасность вой¬ны, и у правительства возникал вопрос о сборе людей и средств. На Земские соборы власть имела обыкновение возлагать ответствен¬ность за налоговые и военные тяготы. Большое значение имел Земский собор 1648—1649 гг., завершивший свою работу составлением нового свода законов — Соборного уложения 1649 г. Земский собор 1653 г., вынесший решение о присоединении Украины, был по су¬ществу последним Земским собором. После 1653 г. они превратились в совещания царя с представителями определенных сословий.
Уход Земских соборов с исторической сцены был обусловлен пол¬ным их бесправием в системе государственной власти. Иначе и не могло быть в военизированном до предела Московском государстве, в котором все социальные группы и сословия, одинаково бесправные перед неограниченной царской властью, делились на тех, кто непосредственно сражался, и тех, кто поддерживал бойцов материально или духовно. По меткому замечанию В.О. Ключевского, сословия России XVI — XVII вв. отличались не правами, а обязанностями.
В 1634 г. придворный Иван Бутурлин предложил сделать Земские соборы постоянными, а всех их участников выборными, избирая последних ежегодно. С конца 40-х г. с мест стали поступать предложения о созыве соборов «по челобитным», т.е. по желанию самого населения. В этом случае Земские соборы могли приобрести свои неотъемлемые права, а со временем — «свою волю». Эти робкие попытки соборов обрести самостоятельность были расценены как угроза царскому самовластью. Дальновидный патриарх Никон посоветовал царю Алексею Михайловичу Земские соборы больше не созывать, ибо «умаляют они достоинство царское». Та¬ким образом, сословно-представительная монархия во второй по¬ловине XVII в. переходила в монархию абсолютную, опиравшуюся на армию и бюрократию. Земские соборы оттеснялись верховного управления Боярской думой и приказами.

3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
Дворянство. Бюрократизация государственного управления России в XVII в. была тесно связана с изменениями в структуре «служилого сословия». Исчез ряд крупных княжеских и боярских фамилий (в следствие опричного террора и Смуты), другие потеря¬ли земли, вотчины, «захудали». В роли наиболее крупных землевладельцев выступали новые слои боярства, которые были обязаны своим выдвижением близостью к царю. Шел процесс стирания граней между вотчиной и поместьем, а в правление Петра I дворяне уже владели поместьем на вотчинном праве.
В руки дворянства постепенно переходила руководящая роль в управлении. Если в Боярской думе еще преобладали старые знатные роды, то приказная администрация в значительной степени сосредоточивалась в руках дьяков и неродовитого дворянства, вы¬делявшегося личными заслугами. К середине XVII в. значительно усилилась роль дьяков в Боярской думе. В свою очередь дворянст¬во все настойчивее требовало уравнения прав на основе деловых способностей и отмены старинной системы местничества при за¬нятии государственных должностей.
В период Смуты конца XVI — начала XVII вв. изменилась сло¬жившаяся при Иване Грозном схема служения — царь служит Богу и лишь ему подсуден; подданные служат царю и равны между собой как «холопы» и «рабы» его. На русском престоле оказались цари, которые, с точки зрения современников, были лишены богоизб¬ранности (Борис Годунов, Василий Шуйский, не говоря уже о самозванцах). Отсутствие богоизбранности делало их ненастоящими царями, о чем писали современники Иван Тимофеев во «Времен¬нике», Аврамий Палицын в «Сказании» и другие авторы. В русском общественном сознании того времени проводилась четкая граница между правителем «самодержцем» и самозванцем «самовластием». Последний понимался уже не как «законный правитель, требующий себе повиновения, а как монарх... который сам творит безза¬кония». Однако и самовластному монарху следовало служить, ибо он будет наказан Богом, а непослушание народа может привести к гибели государства.
При избрании Михаила Романова на русский престол в документах особо подчеркивалось восстановление богоизбранности ца¬ря: «по изволению Божию...». Кроме того, подъем национального самосознания в период народного ополчения породил идею народоизбранности нового правителя — «по избранию всех чинов людей». С этого времени «Государь всея Руси» подразумевается как «избранник всего народа». При объявлении Михаилу Романову о приглашении его на царство «послы от народа» заверяли: «... и слу¬жить тебе, государю, и прямить, и головы свои за тебя класть все люди от мала до велика рады». Теперь любая служба (от сторожей до начальников — судей приказов) трактовалась как служба русско¬му монарху, лично ему и никому более.
В середине XVII в. идея служения государю окончательно оформи¬лась в статьях Соборного Уложения 1649 г. Из них явствует, что «вся¬ких чинов люди» рассматривались как делавшие «государево дело», как взявшие на себя частицу его власти. Так, в главе десятой Соборно¬го Уложения «О суде» указывалось: «...делати всякие государевы дела, не стыдяся лица сильных». В статье 150 этой же главы «воеводы, и дияки, и всякие приказные люди», уличенные в злоупотреблениях, обязывались платить пеню государю за нанесение ущерба его чести.
Русские самодержцы XVII столетия не восклицали подобно Лю¬довику XIV «Государство — это я», но Алексей Михайлович называл Россию своим «единого государя государством». Тогда же среди слу¬жилых людей появились те, которые видели свою службу в служении не только государю, но и государству. Отечеству, общей всенародной пользе и общему благу. Более того, требованием «общего блага» царь Федор Алексеевич обосновал отмену местничества в 1682 г.
Одним из первых начал служить не государю, а государству на¬чальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642-1680). Виднейший дипломат в своих сочинениях писал, что заключал мирные договора «для устроения своего государства». Ордин-Нащокин представлял собой тип «западника», который отвергал внешнее следование западному быту но отстаивал внутреннее преобразование России по примеру европейских стран.
Ссылаясь на опыт иностранных государств, он всегда имел в ви¬ду «великую прибыль государевой казны», «крепость народа» и «полноту и расширение» государства. В предложенном им Новоторговом уставе главным было стремление поддержать мелких русских торгов¬цев через ограничение влияния иностранного капитала в России. В заключении устава он предлагал ввести государственный контроль за ввозом предметов роскоши в страну с целью удержания простых людей от разорения. Ордин-Нащокин был первым в России служилым человеком, который сам давал оценку своим действиям, и, когда считал их несовместимыми с занимаемым постом, просил об «отпу¬ске от государевых дел». Выходец из низов, Афанасий Лаврентьевич, своим трудом пробивший себе дорогу наверх, был, конечно, белой вороной среди царского окружения, но умел отстаивать свое достоинство. Например, когда во время переговоров с Польшей стольник Матвей Пушкин бил челом, что ему «меньше Афанасия быть невместно», он получил отпор от Афанасия Лаврентьевича не по местни¬ческим канонам, а по сути: «Пушкин бьет челом, а не делом...». Недаром С.М.Соловьев назвал его «предтечей Петра Великого» среди немногочисленных последователей Ордина-Нащокина назовем наиболее выдающихся — боярина А.С. Матвеева и князя В.В. Голицына.
В целом в XVII в. в приказной среде шло размежевание понятий «служба» и «приказная работа»: первая содержала элемент старого средневекового подданства — вассальной зависимости, которая проявлялась со времени военных походов государя; вторая — зерно буду¬щей бюрократической государственной службы как профессиональной деятельности. Чем значимее было учреждение, где шла «приказная работа», тем выше было и самомнение его служащих. Петр I уже окончательно провел нестираемую черту между понятиями «госу¬дарь» и «государство». Он придерживался сам и проводил в своих законах идею «служения Отечеству» во имя «общей народной пользы», в которую глубоко уверовал и подчинил ей всю свою деятельность. Ни один указ Петра I не обходился без той или иной ссылки на идею служения Отечеству. Наиболее полно развил в своих произведениях тему государства идеолог абсолютизма Феофан Прокопович.
Местничество. Обычай местничества, возникший на рубеже XV и XVI вв., отражал стремление высшей аристократии занять свое место в системе объединенного Русского государства. Суть местни¬чества состояла в том, что при назначении служилых людей на те или иные должности учитывалось прежде всего их происхождение, а не личные заслуги. Основой местнического «счета» была не абст¬рактная знатность, а прецеденты, «случаи». Потомки должны были находиться друг с другом в тех же служебных отношениях (началь¬ствования, равенства, подчинения), что и предки. Если дед одного дворянина был первым воеводой, а дед другого — вторым при нем, то на любой другой совместной службе, хотя бы на обеде в царских палатах, их внуки должны были сохранять то же соотношение: внук первого воеводы выше, второго — ниже. При местнических счетах часто выстраивали длинную цепочку «случаев». Пропустить «не¬вместное» назначение было опасно: другие роды получали в свои руки мощное оружие и против получившего назначение, и против его родни, и против его потомства.
Местнические тяжбы были обычным делом в Московском госу¬дарстве. Со времен Ивана Грозного правительство пыталось огра¬ничивать местничество, так как оно нарушало интересы государст¬венной службы. При царе Алексее Михайловиче практиковался по¬рядок в походе «быть без мест», т.е. воеводы назначались в обход местничества. Процесс постепенного уравнивания прав отдельных разрядов феодалов завершился при царе Федоре Алексеевиче ука¬зом 1682 г. об отмене местничества.

4. Приказная система управления в XVII в.
Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важ¬нейшими отраслями управления, получили более или менее устой¬чивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы». На протяжении XVI—XVII вв. существовало около ста таких учреждений. Однако нельзя считать, что все они действовали одновременно. Постоянно функционировали лишь 40—50, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Важнейшими приказами были три: Посольский, Разрядный и Поместный. Они являлись основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя — текучего, изменявшегося, приспосабливовавшегося к различным историческим условиям, и в то же время неизменного. Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные люди легко разбирались в хитросплетениях разно-родных дел.
Все приказы делятся на три большие группы: 1) Приказы общегосударственной компетенции, 2) Дворцовые, 3) Патриаршие. Первая группа приказов сосредотачивала в себе основные функции по управлению Российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы.
Централизация и систематизация приказного управления в ХVI - ХVII вв. оказывалась невозможной потому, что в основе обра¬зования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеоб¬разную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой дру¬гих дел; в нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, выкупом пленных и т. д. С 60-х гг. XVII в. Посольский приказ заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением воевод, приказных людей и т.д. Поместно-вотчинные дела судились в Поместном приказе, но они же входили в компетенцию некоторых других приказов: Разрядного, Сибирского, Казанского.
Полнота прав, присущая деятельности таких территориальных приказов, как Казанский, Астраханский, Сибирский, Смоленский, противоречила функционированию «отраслевых» приказов — Посольского, Разрядного, Поместного и иных. До конца существова¬ния приказной системы большая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полно¬той власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Для того времени это было наиболее приемлемо для целостности государства и самодержавной власти.
В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между учреждениями, которым приказные служащие традиционно следовали. Приказы не могли давать распоряжения тем государственным учреждениям (приказам), которые были подчинены другим приказам. Специфической чертой приказного строя яв¬лялось существование своеобразной системы объединения приказов, состоявшей из главного приказа, и присудов (с 70-80-х гг. XVII в. в подчинение Посольского приказа попали Малороссийский, Новгородский и др.). Присуды не имели собственных судей. Такой приказ, не меняя внутренней структуры, входил в подчинение другому приказу и имел общего с ним судью, который был судьей начальствующего приказа. Он наряду с делами своего приказа разбирал дела присуда. Последние легко превращались в столы главного приказа и могли «странствовать» из одного приказа в другой. Ликвидация приказа как самостоятельной единицы еще не означала, что в будущем у него нет перспективы возродиться в виде самостоятельного учреждения — полноценного приказа. Такая неопределенность приказной структуры позволяла приказам сливаться и разъединяться.
Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий — чинов. Таким образом, приказы являлись и судебными, и административными органами. В судебной сфере процесс централизации также не был ни последовательным, ни прямолинейным. Например, поместный приказ содержал два полка и вел самостоятельно суд и расправу.
Финансирование приказов отражало суть приказной системы: создаваемые приказы были поручением, и под него изыскивался источник финансирования, будь то специальный налог или извлеченная из кассы другого приказа сумма. Кроме того, к приказу была прикреплена определенная территория, с населения которой он взимал налоги. С годами складывались определенные связки приказов дохода и приказов расхода. Но основная масса денег распределялась бессистемно: если в одном приказе были деньги, они шли в тот, где их не хватало. Для выполнения финансовых функций была образована целая группа приказов - Приказ Большого прихода, Приказ Большой Казны, Приказ денежного сбора, Приказ сбора пятинных и запросных денег, Счетный приказ и др. Одни действовали вплоть до петровской реформы управления 1718—1721 гг., другие прекратили свое существование на рубеже XVIII в.
В целом применительно к приказам и их служащим в XVII столетии следует отметить два переломных момента. Во-первых, 40 - 50 гг. XVII в., когда в рамках сословно-представительного государства создавалось общее законодательство, определившее основные стороны функционирования приказных штатов государственных учреждений и утвердившее приказное начало. Законодательство ограничило социальную среду комплектования, ввело «указное число» служащих для каждого учреждения и размеры отпускаемого им содержания, а также установило внутренний распорядок работы центральных учреждений. Во-вторых, 70-е гг. XVII в., когда под воздействием новых явлений в жизни страны перед государственными учреждениями и их штатами встали новые сложные задачи, что привело к резкому возрастанию числа приказных служащих. Особая приказная среда в значительной мере воспроизводила себя.
Приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.
Чины государственной службы XVII в.
На материалах Посольского приказа — одного из важнейших в системе управления — можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII. В 1) Думные чины: бояре, окольничий, думные дворяне, думные дьяки.
2) Дворяне по московскому списку: переводчики 1-й статьи, пе¬реводчики 2-й статьи, толмачи (переводчики).
3) Дьяки.
4) Подьячие 1-й статьи; золотописцы 1-й статьи; подьячие 1-й, 3-й статей; неверстанные подьячие.
5) Служилые люди по отечеству: переводчики 1-й статьи; пере¬водчики 2-й статьи; толмачи; станичные головы; станичники.
6) Служилые люди по прибору: переводчики 1-й статьи; пере¬водчики 2-й статьи; золотописцы 2-й статьи; толмачи; станичники; приставы; сторожа.
Каждый, кто поступал на службу в Посольский приказ, независимо от социального положения причислялся к служилому сосло¬вию. Таким образом, данная реконструкция является попыткой соотнести положение того или иного служащего как в Посольском приказе, так и в общеприказной иерархии.
Начальники (судьи) Посольского приказа. Всего за XVII в. Посольским приказом управляли 24 человека. Большая часть среди них были думными дьяками, а со второй половины столетия среди чинов, занимавших эту должность, можно видеть бояр, окольничих и стольников. Двумя последними начальниками Посольского приказа были графы.
Со времени Смуты влияние и активность думных дьяков — начальников (судей) Посольского приказа значительно возросли. Следует отметить непродолжительность их службы в первой четверти XVII в., что объясняется нестабильностью внутреннего и внешнего положения страны и частой сменой правительства. Практически все начальники (судьи) приказа были достаточно вы¬сокого социального происхождения и быстро поднимались по слу¬жебной лестнице, нередко имели чин думного дьяка и печатника. До назначения на этот пост они уже обладали опытом администра¬тивной и дипломатической работы, служили подьячими, достигали высших чинов и становились самыми влиятельными лицами в го¬сударстве. Смена правительства, как правило, подводила черту под их карьерой.
Во внешнеполитической сфере полномочия и обязанности дум¬ных посольских дьяков были следующими: они составляли грамоты от царского лица в города к воеводам по всем вопросам, касавшим¬ся дипломатии; участвовали в заседаниях Боярской думы; ходили к государю и боярам с докладами. Иностранные дипломаты, приез¬жая в Москву, встречались прежде всего с главой Посольского при¬каза. Еще до приема у царя зарубежные послы должны были явиться в Посольский приказ, где судья расспрашивал их о целях визита. Во время первой аудиенции судья Посольского приказа также был одной из центральных фигур: представлял дипломатов, принимал грамоты и передавал их царю; по указу государя говорил от его лица речи; извещал послов о том, что государь жалует им «в стола место корм»; отпускал на подворье, а иногда и вручал царские подарки.
Думный посольский дьяк входил в состав Ответной комиссии на переговорах с иностранными дипломатами и докладывал царю об их результатах. По царскому указу он писал иностранным по¬слам письма, отвечая на их предложения. Для обсуждения наибо¬лее важных и тайных вопросов на подворье к иностранцам отправ¬лялись думные дьяки; им же поручалось «выговаривать» послам в случае нарушения дипломатического церемониала. При отпуске послов думный дьяк исполнял те же функции, что и на первой ау¬диенции, но помимо этого вручал отпускаемому послу ответную грамоту. Если российский дипломатический представитель отбы¬вал за границу вместе с зарубежным дипломатом, то представлял его иностранцам также посольский судья.
Глава Посольского приказа принимал самое активное участие в подготовке российских посольств за границу: составлял диплома¬тические документы: верительные грамоты, наказ и росписи по¬дарков, за его приписью дипломатам выдавались подорожные гра¬моты. По возвращении в Москву русские дипломаты должны были явиться в Посольский приказ к думному дьяку, который принимал документацию их миссии и расспрашивал о ходе посольства. В слу¬чае, если послы вели себя за границей недостойно, судьям поруча¬лось «вычесть их вины».
Общее руководство по делопроизводству Посольского приказа также осуществляли думные посольские дьяки. Их пометы учитыва¬лись подьячими, переписывавшими материалы столбцов в посоль¬ские книги. Посольские дьяки решили текущие вопросы работы приказа: обращались с памятями в другие приказы и отправляли в иные ведомства отписки; слушали челобитные служащих. Посоль¬ского приказа о выдаче жалованья. К посольским судьям на допрос приводили людей, замеченных в запрещенном общении с иност¬ранными послами; они же разбирали иски, поданные на служащих их ведомства. На заседаниях Боярской думы они не только записы¬вали ее решения, но и приносили на заседания докладные выписки из посольских дел, подсказывали варианты решений, при оглаше¬нии приговоров придавали им тот или иной оттенок и, можно ска¬зать, оказывали определенное влияние на общий курс политики.
В целом функции начальников (судей) Посольского приказа сложились уже в XVI столетии, а в XVI — они расширились за счет увеличения объема работ. Они регулярно выезжали за рубеж в со¬ставе посольств, чаще вcего в Польшу, но также в Данию и Швецию. По окончании эпохи Смуты и восстановлении монархии подобная практика была прекращена и возобновилась только в правление царя Алексея Михайловича. С середины XVII в. думные посоль¬ские дьяки включались состав наиболее представительных по¬сольств, занимали места «товарищей» послов и участвовали в по¬сольских съездах. Наконец, в 1697 г. думный дьяк П.Б.Возницын сопровождал Петра I в составе Великого посольства в страны За¬падной Европы.
Во второй половине XVII в. руководство Посольским приказом осуществляли 15 думных чинов, из них 10 были начальниками это¬го учреждения, а 5 — их помощниками. Семеро были назначены из служащих Посольского приказа, при этом трое впервые упомина¬лись подьячими. Эти данные говорят о профессиональной преемственности служащих, государственном повышении статуса и представительства приказа.
Помимо начальников Посольского приказа приказными судьями могли стать служащие, знакомые с приказным и посольским делопроизводством и прошедшие профессиональную подготовку от подьячих до думного дьяка. Первоначально приказные судьи использовались только для работы внутри страны. Это было обусловлено их малочисленностью (до 1649 г. одновременно в приказе было два судьи: думный дьяк и дьяк). С появлением третьего (1649), а затем и четвертого (1654) судей отправляли в составе посольств в Западную Европу. Поездки за рубеж распространялись не на всех приказных судей. Возможно, это связано с наметившимся разделе¬нием функций: одна часть руководства приказа занималась по пре¬имуществу хозяйственными вопросами (руководство подвластны¬ми городами и приказами, организация и поддержка внутриприказной работы, надзор за иностранцами, сбор полоняничных денег), другая же — внешнеполитической работой.
В 1667 г. произошла частичная смена состава судей. Главу приказа думного дьяка А. Иванова сменил боярин А.Л. Ордин-Нащокин. Тогда же в приказе появился еще один думный дьяк Г.С. Дохтуров. Еще более кардинальная смена состава судей произошла в мае 1670 г. и феврале 1671 г., когда в приказ пришел его новый глава А.С.Матвеев. Вероятно, каждый новый начальник окружал себя надежными людьми, в верности которых не сомневался. Показа¬тельно, что новые начальники и их помощники имели опыт совместной работы.
Относительно социального происхождения судей во второй половине XVII в. известно, что 2 являлись выходцами из купеческой среды, 12 — из дворянской, 1 — из священнослужителей, 1 — из династии подьячих.
Для большинства приказных дьяков размер денежного оклада в XVII в. не превышал 100 руб. Со временем размеры годового жало¬ванья возрастали. При этом почти всегда данный процесс был на¬прямую связан с выполнением дипломатических поручений. По¬мимо участия в посольствах, на размеры годовых окладов думных дьяков влияло множество иных факторов. И на первом месте, бе¬зусловно, благоволение царя и титулованных членов Боярской Ду¬мы. Годовое денежное жалованье приказные судьи получали из до¬ходов Устюжской четверти. Однако основным источником доходов было кормление от дел, когда неофициальный источник доходов мог превышать официальный в три раза. Суммарный оклад всех су¬дей приказа в течение столетия постоянно возрастал. Все приказ¬ные судьи Посольского приказа имели поместные «дачи», то есть наделение землей вместе с крестьянами.
Значительное число судей Посольского приказа обладало вот¬чинами (через пожалование, покупку и наследование). Пожалова¬ния осуществлялись постоянно на протяжении всего XVII в. Во второй половине столетия они чаще всего связывались с участием дьяков в военных делах и дипломатической службе. При этом раз¬дачи бывали как индивидуальные, так и массовые.
Наиболее крупные пожалования производились в 60-70-х гг. как награда за участие в войне с Польшей. В 1681 г. они были свя¬заны с заключением перемирия с Турцией. Пожалования осуществ¬лялись и в связи с событиями внутриполитической жизни, напри¬мер, за участие в «Троицком походе» во время городского восстания 1682 г. Покупка земли также имела мeсто, в особенности при нали¬чии значительного числа небольших вотчин. Наследственные владения в основном были свойственны представителям старой знати.
До середины 50-х гг. XVII в. система Посольского приказа являлось достаточно замкнутой и самодостаточной средой.
Служащие Посольского приказа обрабатывали все материалы, отражавшие посылку и деятельность русских дипломатических представителей за границей. Создание формуляров дипломатической документации, распространение унифицированной тетрадной, а затем книжной форм делопроизводства, увеличение ее объема тесно связаны с общим процессом развития единого Русского госу¬дарства, а затем — и абсолютной российской монархии. Исходные дипломатические формуляры (грамоты, наказы, статейные списки, распросные речи и т. д.) комбинировались и формировались в по¬сольские книги. Последние представляют собой своего рода ло¬кальный архив, необходимый для конкретной дипломатической работы. Во второй половине XVII в. в Посольском приказе проис¬ходил постепенный переход к новейшей форме организации справочно-информативных материалов, каковыми и являются дипло¬матические досье нового времени.
Как и в XVI столетии, поступавшие в Посольский приказ доку¬менты, касавшиеся дипломатических вопросов (отписки, памяти, статейные списки), а также черновые варианты исходящих из это¬го ведомства материалов (грамоты, памяти, росписи, наказы) под¬клеивались в столбцы. На основе столбцов позднее составлялись книги, в которые входили наиболее важные материалы столбцов, которые хранились в архиве Посольского приказа как справочный материал. О том, что служащие Посольского приказа постоянно обращались за справками к прежней документации, свидетельствуют многочисленные записи в столбцах. В случае дипломатической надобности делопроизводственная работа в Посольском приказе велась достаточно оперативно.
В конце XVII в., по-прежнему, основная масса документации первоначально откладывалась в черновом варианте в столбцах, а затем, проходя несколько этапов корректирования, окончательно фиксировалась в книгах. Посольские книги создавались либо пу¬тем копирования столбцов, либо через переработку статейного списка со вставками дополнительных бумаг. Таким образом, к кон¬цу столетия можно говорить о двух типах посольских книг. Первый представлял собой сборник всех значительных документов миссии. Второй — очень объемный и детальный дневник — отчет о результатах посольства.
Реконструкция посольских книг XVII — начала XVIII вв. показала, что к началу правления Петра I российское внешнеполитиче¬ское ведомство имело большие практические наработки, не терявшие своего значения вплоть до коренного реформирования По¬сольского приказа.
Руководители дипломатической службы
Жизненный путь и карьера начальников Посольского приказа весьма переменчивы и драматичны. В первую очередь обращается вни¬мание на кратковременность их службы. В Смутное время только за период с 1601 по 1613 гг. смена начальников Посольского приказа про¬изошла четырежды. Во главе дипломатического ведомства поочередно стояли Афанасий Иванович Власьев (1601-1605), Иван Тарасьевич Грамотин (1605—1606), Василий Григорьевич Телепнев (1606—1611), вновь И.Т. Грамотин (1610-1611), а затем Петр Алексеевич Третьяков (1613—1618). Каждый из них занимал пост от одного до пяти лет.
С утверждением на престоле династии Романовых положение стабилизировалось. А. Иванов пребывал во главе дипломатической службы 14 лет, АЛ. Ордин-Нащокин имел почти 30-летний стаж посольской службы, но пробыл начальником всего четыре года, его преемник А.С. Матвеев служил во дворце с 13 лет, был назначен главой Посольского приказа в 46 лет, но оставался начальником только пять лет. В.В.Голицын свою карьеру начал в 15 лет с чина стольника, и уже будучи видным государственным деятелем, в 39 лет стал «царственные большие печати и государственных великих посольских дел сберегателем», однако занимал этот пост всего семь лет. Один из последних начальников Посольского приказа Е.И.Украинцев первые дипломатические поручения стал исполнять в 21 год, высшей ступени дипломатической карьеры достиг лишь к 48 годам и оставался начальником Посольского приказа 10 лет. Для сравнения можно сказать, что в XVI столетии И.М. Висковатый возглавлял приказ 13 лет, А. Васильев (Игнатьев) — 8 лет, АЯ. Щелкалов — 24 года.
Большинство начальников (судей) Посольского приказа XVII в., хотя и имели достаточно высокое социальное положение, не бы¬ли знатного происхождения: А.И.Власьев, П.А. Третьяков, И.Т. Грамотни, А.С. Матвеев — выходцы из дьяческой среды, отец А. Иванова был купеческого звания, А.Л.Ордин-Нащокин — сын провинциального дворянина, служившего по псковскому списку, Е.И. Украинцев родился в семье воеводы и лишь В.В. Голицын принадлежал к древнему княжескому роду.
Руководящие кадры Посольского приказа подготавливались непосредственно в самом приказе и к моменту вступления в долж¬ность, можно сказать, были профессиональными дипломатами. Ни один судья не был случайной фигурой в сфере внешней политики. В служебном отношении судьи Посольского приказа стояли достаточно высоко: все они имели чин думного дьяка. И.Т. Грамотин, А, Иванов, АЛ. Ордин-Нащокин, В.В. Голицын были пожалованы в печатники, АЛ. Ордин-Нащокин стал боярином, А.С. Матвеев -окольничим.
Посольские судьи XVII в. соответствовали своему времени, отличались социальной активностью, образованием, были яркими, вы¬дающимися личностями, государственными деятелями нового типа.
Основной штат Посольского приказа составляли подьячие. Они разделялись на три категории — «старые», «средние» и «молодые». «Старые» подьячие возглавляли повытья, участвовали в составлении документов, «средние» — непосредственно составляли текст докумен¬тов, наводили справки в архивах своего и других приказов, «младшие» — осуществляли техническую работу, вели делопроизводство.
При распределении приказной работы промежуточное положение между дьяками и подьячими занимали «приписные» подьячие.
На рубеже XVI—XVII столетий персонал Посольского приказа был достаточно стабилен. Вероятно потому, что служба в Посольском при¬казе была одной из самых престижных и высокооплачиваемых, а карь¬ера посольского служащего открывала дорогу в высшие органы власти
Во второй половине XVII в. доходы подьячих складывались из денежного годового оклада, праздничных дач, годового и соляного жалований, разовых денежных и натуральных выплат, а также по¬местных дач. Каждый из этих источников дохода имел свое значе¬ние. Годовой денежный оклад указывал на принадлежность подьячего к тому или иному разряду. К нему также были привязаны пра¬здничные дачи: хлебное и соляное жалованье, дачи на избное строение и пожарное разорение. Праздничные дачи имели большое значение для младших подьячих приказа, так как именно они являлись для них основным официальным источником доходов. Кроме того, они распространялись на неверстанных подьячих. Хлебное и соляное жалованья, за редким исключением, были напрямую при¬вязаны к размерам годового оклада. Поместные дачи имели особое значение, так как они, если принять предложенный способ перево¬да в денежное исчисление, как правило, являлись наиболее крупной формой дохода для обладавших ими подьячих. Помимо этого они как бы служили показателем служебной ценности подьячего.
Благодаря активной и самоотверженной деятельности служащих Посольского приказа на протяжении XVII столетия Россия постоянно укрепляла свои международные позиции и постепенно проникала в общеевропейскую международную политику. Практи¬чески в течение всего столетия дипломатическая служба акцентировала свое внимание на отношениях с Крымом, Польшей и Шве¬цией. По этой причине попытки создать первые русские постоянные миссии в европейских государствах были предприняты По¬сольским приказом именно в Швеции (Стокгольм) в 1634 г. и Речи Посполитой (Варшава) в 1673 г.
К середине XVII века, особенно во второй его половине, замет¬но обострились недостатки приказной системы: ее неповоротли¬вость, нечеткость распределения обязанностей между отдельными учреждениями. Приказная «волокита» признавалась и правитель¬ством, упоминавшим о ней в официальных документах. И если в делах государственной важности решения принимались сравни¬тельно быстро, то в так называемых «челобитчиковых» делах мед¬лительность рассмотрения была почти нормой. Нередко она ис¬пользовалась приказными людьми для вымогательства взяток. Слу¬чались в приказах и прямые хищения казны.
Еще в середине века царь Алексей Михайлович пытался исправить изъяны приказной системы, предписав Приказу тайных дел и Счетному приказу контролировать работу других приказных учреждений. Но после смерти царя оба ведомства были ликвидирова¬ны. Следующая попытка реформ относится к царствованию Федора Алексеевича, когда принимались меры к сокращению числа приказов и созданию более крупных учреждений, в первую очередь в области финансового управления.
В конце XVII в. был создан ряд приказов, связанных с новыми веяниями в царствование молодого Петра I: Военно-Морской, Ад¬миралтейский, Артиллерийский, во главе которых встали другие люди. Так, весьма непривычным явлением в практике русской ад¬министрации было выдвижение на высокие посты иностранцев. Одним из них был сын осевшего в России голландского купца Ан¬дрей Андеревич Виниус, возглавлявший некоторые приказы.
Нововведения не спасли старых приказов. Просуществовав до начала XVIII в., они в 1718-1720 гг. были заменены коллегиями. Некоторые из них просуществовали дольше. Например, Сибир¬ский приказ, который был окончательно ликвидирован в 1763 г. Здание приказов было снесено в 1769 г. при подготовке к строительству нового Кремлевского дворца.
Местное управление. Процесс централизации местного управления привел в XVII в. к появлению должности воеводы. Воеводское управление утвердилось в пограничных городах еще во второй половине XVI в., а в начале XVII в. было распространено на всю тер¬риторию Российского государства. Эта система организации местной власти просуществовала до преобразований первой четверти XVIII в.
В первоначальном смысле слова воевода — военачальник, води¬тель полков. В годы Смуты необходимость борьбы с интервентами и различными социальными движениями привело к тому, что пра¬вительство объединяло в руках военного командира все виды влас¬ти: военную, судебную, административную. Таким образом, в руках воевод сосредоточивалось все местное управление.
Основной административной единицей в XVII в. был уезд с городом, непосредственно зависевший от того или иного приказа. В конце XVII в. было 146 уездов. Из приказа в подведомственные города с уездами назначались воеводы, которые утверждались царем и Боярской думой. Подчинялись они тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Официально вое¬вода за свою службу получал (помимо вотчин) поместные и денежные оклады. Срок службы воевод длился 1—3 года. В большие горо¬да назначали несколько воевод, один из которых считался главным. Каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности. В руках воеводы сосредоточивалось все местное управление. Он был главным администратором уезда, главным су¬дьей по гражданским и уголовным делам, выполнял полицейские функции. В частности, воевода осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых, наблюдал за сбором дворянского ополчения, ведал местной полицией, нес фи¬нансовые обязанности. Крупные землевладельцы - бояре и монастыри - располагали рядом полицейских, фискальных и судебных функций по отношению к собственным крестьянам.
Рядом с воеводой сохранялись созданные в XVI в. органы мест¬ного самоуправления — губные и земские учреждения, но фактиче¬ски они были подчинены воеводе.
В помощь воеводе назначались помощники — дьяки и подьячие. Воевода имел приказную (или съезжую) избу, в которой производи¬лись все дела по управлению городом и уездом. Приказная изба воз¬главлялась дьяками, под руководством которых работали подьячие.
Хотя объем власти воевод был широк, все же их власть нельзя бы¬ло назвать сильной, так как они не имели в своем распоряжении до¬статочно сильного аппарата. Конфликты между дьяками и воеводами были обычным делом, ибо наряду с официальной функцией (дело¬производством) дьяки и подьячие должны были наблюдать за деятель¬ностью воевод и доносить о непорядках в Москву. Воеводы должны были исполнять распоряжения из центра, но реальный контроль за их деятельностью отсутствовал. Должность воеводы обычно замещалась отставными служилыми людьми, не имевшими административного опыта, а иногда и просто неграмотными. Их возраст также служил по¬мехой для выполнения многотрудных воеводских обязанностей.
Бесконтрольность и широта полномочий воевод во многом способствовали злоупотреблениям
Административное деление. В течение XVII в. в пограничных областях, наиболее угрожаемых со стороны внешних врагов, создавались более крупные военно-административные округа — так называемые «разряды», представлявшие собой прообраз губерний петровского времени. Таковы были разряды Смоленский, Белгородский, Севский, Тобольский, Томский, Енисейский, Ленский. Разряды сосредоточивали в своих руках все управление областями, включая финансовые функции. Местные воеводы действовали под контролем разрядных воевод.
Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое и территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно служилых категорий — чинов. Таким образом, приказы являлись не только административными, но и судебными органами.
Факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления. Итак, XVII в. был временем расцвета приказной системы управления в России. Расширялся бюрократический аппарат, увеличивалось количество приказов. В итоге сложилась столь мощная и громоздкая система управления, что она затрудняла делопроизводство. Однако, чтобы ощутить масштабы и динамику того време¬ни, следует принять во внимание такой весомый показатель, как численность всех служащих московских приказов. Во всем цент¬ральном аппарате управления Российского государства общее количество служащих в середине 1620-х г. составляло всего 623 чело¬века, в том числе 48 дьяков (2 думных и 46 приказных) и 575 подьячих. К концу же столетия их количество возросло до 2 739 человек (5 думных дьяков, 86 приказных дьяков, 2 648 подьячих). Для сравнения укажем, что в середине XVIII в. общая численность чинов¬ников составляла 5 379 человек, а к началу XX в. около 500 тысяч.
Подводя итоги главы, отметим факторы, обусловившие неизбежность реформы центрального управления и ликвидации при¬казной системы.
• Отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти.
• Наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица.
• Недостаточная унификация и специализация приказов.
• Запутанность с штатами приказов и архаичное делопроизводство.
• Кризис приказной системы в условиях Северной войны. Первые годы войны показали, что старая система исполнительной вла¬сти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки. На первый план выступили проблемы об¬щей координации управления на высших и низших этажах (невозможно было быстро обеспечить армию деньгами, рекрутами, при¬пасами и т.д.).
• Кризис служилой поместной системы привел к реформе армии. Новой регулярной армии стали не нужны старые органы орга¬низации и управления поместно-территориальной службой. Следствием этого стало падение роли Разряда и всех тех приказов, кото¬рые ведали служилыми людьми.
• Отмена патриаршества и создание Монастырского приказа привело к крушению системы патриарших приказов.
• Создание губерний в 1708-1710 гг. В ходе этого процесса был разрушен один из основополагающих принципов приказного строя — территориальное ведение дел.
Такова специфика общей эволюции приказной системы России в ХVI - ХVII вв. На протяжении XVII столетия через Смутное время, восстановление, достигнув вершины своего развития, приказная система управления, исполнила свою историческую миссию. Следующий этап развития был возможен только при условии коренно¬го реформирования всей системы государственных учреждений.

Контрольные вопросы и задания
1. В чем состояли характерные особенности развития государст¬венности в России XVII в.?
2. Какое влияние оказало Смутное время на государственное ус¬тройство России?
3. Перечислите признаки новой абсолютистской власти, зарож¬давшейся в государственном управлении России XVII в.
4. Опишите роль и место царской власти в России XVII в.
5. Определите место и прерогативы Боярской думы и земских соборов в государственном управлении России.
6. Как проходила бюрократизация государственного управле¬ния России и какие изменения произошли в структуре «служилого сословия» в XVII в.?
7. Почему XVII в. стал временем расцвета и падения приказной системы управления?
8. В чем состояли особенности местного управления и админи¬стративного деления России XVII в.?
9. Какие факторы обусловили неизбежность реформы цент¬рального управления и ликвидации приказной системы?

Рекомендуемая литература
Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. М., 2000.
Маньков А.Г. Уложение 1649 г. — кодекс феодального права в России. Л., 1980.
«Око всей великой России». Сост. Н.М.Рогожин. М., 1989.
Платонов С.Ф. Очерки по истории Смуты в Московском госу¬дарстве XVI-XVII вв. М., 1995.
Скрынников Р. Г. Смута в России в начале XVII в. Иван Болот¬ников. Л., 1988.
Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства XVI—XVII вв. М., 1978.

ГЛАВ А 4
РОЖДЕНИЕ ИМПЕРИИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В.

1. Реформы управления в петровскую эпоху
XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Те подводные течения, которые в XVII в. лишь подмывали устои Московского царства, теперь их опрокинули. И, тем не менее, этот переворот нельзя трактовать как революцию: и общественный строй, и форма правления остались прежними. Другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и систе¬мы государственного управления. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.
Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство—все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата.
Закат Боярской думы
В конце XVII в. высшим органом государственного управления оставалась Боярская дума. И хотя Боярская дума работала довольно напряженно, бояре съезжались «в первом часу после выхода солнца» и заседали до пяти-шести часов вечера, институт этот ока¬зался безнадежно устаревшим и не вписывался в начатые Петром преобразования. К 1702 г. в ее состав входило всего 86 человек. На заседаниях же присутствовало обычно 30 — 40 человек. Боярская ду¬ма фактически вымирала: на место скончавшихся царь не назначал новых членов. Это означало падение роли данного института в го¬сударственном управлении.
По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, где поначалу и проходили думские заседа¬ния, в которых с 1704 г. стали принимать участие приказные судьи1. (1 Так называли руководителей приказов (в широком смысле этого слова — те, кто имел право принимать решения).). К этому же году относится последнее упоминание о заседании Бо¬ярской думы. Реальная власть оказалась сосредоточена в руках Ближней канцелярии. С 1708 г. ее заседания, ставшие постоянными, начали именовать Консилией министров. Консилия преврати¬лась в совет глав важнейших ведомств при особе царя, который управлял приказами и канцеляриями, обеспечивал армию и флот всем необходимым, ведал финансами и строительством. В случае отлучки царя Петра I Консилия должна была решать все государственные проблемы с помощью именных царских указов.
Усиление власти царя выразилось в создании (первое упомина¬ние в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I - учреждения, имеющего характер личной канцелярии главы государства по многим вопро¬сам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет - секретаря и нескольких подьячих, именовавшихся канце¬ляристами, подканцеляристами и копиистами. Кабинет имел ха¬рактер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полко¬вые табели и другие военные и финансовые документы. Чиновни¬ки Кабинета вели ежедневный «Юрнал», т.е. запись местонахожде¬ния и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинет все бумаги, чертежи и книги.
Со временем роль Кабинета возросла. Через него Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах и т.д.). В Кабинет адресовались челобитные, жалобы и даже доносы от подданных. Кроме того, именно через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами. Прекра¬тил существование этот орган в мае 1725 г., ненадолго пережив им¬ператора.
Создание Сената
Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Правительственного Сената. Его учреждение произо¬шло весной 1711 г. перед отъездом царя в Прутский поход. Созданию Сената предшествовала ликвидация Консилии министров. Вместо нее указом от 2 марта Петр I учредил постоянно действующий высший правительственный коллегиальный орган — Сенат «для всегдашних наших в сих войнах отлучек», а потому слушаться Сенат предписывалось как его самого. Царь лично написал текст присяги для сенаторов. В ней, в частности, содержались слова: «Обещаюся... перед господом Богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнить зва¬ние свое».
По возвращению Петра I из военного похода, Сенат не был уп¬разднен, напротив, он стал постоянно действующим органом. На первых порах он состоял из лиц, назначаемых царем «для присутствования в нем», затем (с 1718 по 1722 гг.) он стал собранием прези¬дентов коллегий, с 1722 г. состав его был смешанным, включал как президентов коллегий, так и специально назначенных членов — сенаторов, коллегиям чуждых. Этот высший орган государственного управления ведал вопросами правосудия, расходами казны и нало¬гами, торговлей, контролем за административными лицами всех уровней.
Сначала функции Сената были законосовещательными и ис¬полнительными. Он должен был заботиться о соблюдении правосу¬дия («суть иметь нелицемерный»), о государственных доходах («де¬нег как можно больше сбирать, понеже деньги суть артерия вой¬ны») и расходах, о явке дворян на военную службу и т.п.
Организовывать и контролировать деятельность Сената было поручено генерал-прокурору (т.е. главному прокурору), в обязанно¬сти которого входило: «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатско¬му рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и поря¬дочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял». Генерал-прокурор также созывал сенаторов, следил за исправнос¬тью посещения ими заседаний, сам присутствовал на них. В его под¬чинении находились обер-фискал и канцелярия Сената.
Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли «блюстители чи¬новничьей нравственности» — фискалы. В их обязанности входило тайно подслушивать, «проведывать» и доносить обо всех преступле¬ниях, наносивших вред государству: нарушении законов, казнокрадстве, взяточничестве и т.д. За несправедливые доносы фискал не на¬казывался, а за правильные — получал вознаграждение равное поло¬вине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Руко¬водил их деятельностью входящий в состав Сената обер-фискал.
В отличие от Боярской думы Правительственный Сенат уже в первые годы своей деятельности стал бюрократическим учрежде¬нием со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.
Реформируя систему государственного управления, Петр I, не имея четкого плана, все же представлял желаемый образ государствен¬ного аппарата. Он виделся ему строго централизованным, бюрократи¬зированным, четко и быстро исполняющим указы государя и в преде¬лах своей компетенции проявляющим разумную инициативу. Прежде всего, он сосредоточил усилия на реформировании центральных зве¬ньев управления. Иначе обстояло дело с управлением на местах.

Реформа местного управления
Реформирование этой сферы было неизбежным. Так, 18 декабря 1708т. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировав¬шейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всена¬родной пользы» территорий страны в административном отноше¬нии была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. была добавлена Рижская губерния (Смоленская упразднена), а в 1714 г. — Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные образования, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской — 77, в Смоленской - 17 и т.д. Огромная Си¬бирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.
Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися цар¬скими указами. Все они были представителями царской админист¬рации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одно¬временно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных).
В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды). Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избирае¬мых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании управления низшего звена особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство. Известный российский историк С.М. Соловьев с горечью кон¬статировал: «Как обыкновенно и везде бывает, право выбора явилось тяжелой обязанностью, от которой стремились избавиться. Петр ве¬лел выбирать дворянам сборщиков податей или земских комиссаров; дворяне начали вместо себя посылать на выборы приказчиков».
Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их благотворному, как пред¬ставлялось Петру I, влиянию власти. Поэтому, по словам Петра, «полиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фунда¬ментальный человеческой безопасности и удобности»1. (1 Регламент Главного магистрата. 1724 г.).
Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность как «государство пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.
Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка активизации роли дворянства на местах вела к расширению его служебных обязанностей, что вызы¬вало недовольство, а порой и враждебность самого дворянства.
Реформа центрального управления. Создание коллегой.
Передача в 1708 - 1712 гг. функций местного управления губерна¬торам, наделенным широкими полномочиями, позволила изъять часть функций у приказов и даже упразднить некоторые из них. Од¬нако условия и общий план реформирования приказов как звеньев центрального управления появились лишь в середине второго десятилетия XVIII в. До этого Петр I пытался «влить новое вино в ста¬рые мехи», создавая одни и упраздняя другие приказы.
За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность. Предполагалось, что коллегиальное решение дел позволит соединить познания для поиска наилучших решений («что один не постигнет, постигнет другой»), а принятие решений ускорится, они будут авторитетнее и независимее. Была надежда и на то, что казнокрадство и взяточни¬чество — пороки приказной системы — будут изжиты.
В 1717 г. были созданы коллегии. Всего было учреждено 12 колле¬гий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, Функции и полномочия их были четко определены, унифицировано организационное устройство, делопроизводство. Основной формой деятельности коллегии было заседание ее общего присутствия, которое образовыва¬ли президент, вице-президент, четыре-пять советников и четыре асес¬сора (помощника). По мнению Петра I, коллежская система выгодно отличалась от приказной, поскольку президенты коллегий «не такую мочь имели, как старые судьи: делали что хотели; в коллегиях же пре¬зидент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Для надзора за деятельностью президентов коллегий в них были на¬значены прокуроры, подчиненные генерал-прокурору Сената. Таким образом царь-реформатор пытался не выпускать из поля своего зре¬ния деятельность высших исполнительных должностных лиц.
Во главе коллежской канцелярии стоял секретарь, в ведении ко¬торого находился ее штат: нотариус или протоколист, отвечавший за протоколы заседаний; регистратор, обязанностью которого было вести учет входящих и исходящих документов; актуариус — храни¬тель документов; переводчик и множество писцов и копиистов.
В коллегиях был установлен следующий порядок рассмотрения дел: вся корреспонденция в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечаты¬вал лично председатель, прочие бумаги - старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «по множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равным, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.
Преимущества коллегий по сравнению с приказами заключались в коллегиальном (совместном) обсуждении и решении дел, единообразии организационного устройства, более четкой компетенции. Деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.
К сожалению, не всем замыслам Петра I, возлагавшего большие надежды на смену приказной системы коллежской, ^суждено было сбыться. На практике коллежская система оказалась не столь эффек¬тивной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, сам принцип коллегиальности работал далеко не всегда: реально решающее влияние на принятие решений оказывали президенты коллегий.

2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы
Укрепление российской бюрократии
В ходе реформирования государственного управления Петром была предпринята попытка монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства. Был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.
Общие принципы деятельности всего государственного аппара¬та определялись Генеральным регламентом. По своему содержанию он сильно напоминал воинский устав, что было неудивительно, поскольку царь-реформатор охотно вносил в гражданскую службу во¬енные принципы. Подобно военным, петровские чиновники, например, принимали присягу. Современный исследователь петров¬ских преобразований Е.Н. Анисимов, в частности, подмечает, что «для Петра характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту — как к военному уставу, а к чиновнику — как к военнослужащему».
И сам Петр I, и его сподвижники были неприятно поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также колоссальными размерами расходов, вызванных реформами системы государственного управ¬ления и государственной службы. Не случайно уже преемники Петра I сосредоточили свои усилия на сокращении государственного аппарата и числа государственных служащих.
Новая система государственной службы
Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр I ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. В словаре В.И. Даля слово чин определяется следующим образом: «Степень жалованного служебного значения, достоинства, класс».
Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четыр¬надцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу до¬верху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакан¬сий, с другой, — приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательст¬вом того, что в представлении Петра не существовало больших разли¬чий между службой ратной и гражданской, стало то, что в табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начи¬ная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру.
Пожалуй, самым важным в этом документе было то, что он ус¬танавливал новый порядок продвижения по службе каждого госу¬дарственного служащего в соответствии с его способностями и за¬слугами («знатность по годности считать»). К этому времени этот принцип был уже апробирован Петром I. Достаточно вспомнить, что ближайшим его соратником был А.Д. Меншиков, происхожде¬ние которого до сих пор не выяснено. По одной версии он был вы¬ходцем из обедневшего литовского рода, по другим — был сыном простого крестьянина, т.е. происходил из «подлого сословия» и в юности торговал в Москве пирогами с лотка. Петр заметил Меншикова, когда тот находился в услужении у Ф.Я. Лефорта. Понача¬лу молодой царь определил его в «потешную» роту, затем взял в ден¬щики. С тех пор началось возвышение того, кого А.С.Пушкин на¬звал «счастья баловнем безродным». Благодаря своим талантам, энергии, трудолюбию и исполнительности он стал светлейшим князем и богатейшим помещиком. Он бы не только одаренным ад¬министратором, организатором, но и крупным военачальником, полководцем, его отличала незаурядная личная храбрость. В конце жизни, в 1727 г., АД. Меншиков был пожалован чином генералис¬симуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степе¬ни чина 1 класса всего три раза.
«Табель о рангах» разрабатывалась несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании (1699, 1717) и Пруссии (1705—1713). При этом Петр I отказался от практи¬ки, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой опреде¬ленный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категорий предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной ие¬рархии и для получения чина должны были поступать на службу.
Кроме того, серия указов 1714 г., по мнению Петра I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому — старшему или младшему. Введение ограничения, задевавшего глубинные инте¬ресы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и ма¬лый, ни в какую пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздно¬сти». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынужде¬ны «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкрепляли другие акты, преследовавшие ту же цель.
Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законода¬теля, еще один важный результат. Он на практике уравнял поместье (то есть земли с крестьянами, полученными за службу) с вотчина¬ми, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способст¬вовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса — дворянства.
Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался не дворянин, то он приобретал права дворянства. Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И, тем не менее, возможность получения дворянства (в граж¬данской службе до VIII разряда личное, не передающееся по наследству, и с VIII — потомственное), было серьезным стимулом для поступления на государственную службу.
Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского со¬словия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что за¬висимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.
Кадровая политика Петра I
Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. Все назначения по гражданской службе (кроме высших — первых пяти классов) возлагались на Сенат (первый департамент), а подготовку и оформление их должна была осуществить Герольдмейстерская контора Сената. Должность герольдместера, «кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят», была учреждена практически одновременно с введением «Табели о рангах». Уже в феврале 1722 г. герольдмейсте¬ру была дана обстоятельная инструкция «об отправлении дел по его должности». Ему предписывалось «всего государства списки иметь:
1 — генеральные именные и порознь по чинам;
2 — кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким — порознь) и за тем оных останется;
3 — что у кого детей и в каковы лета, и впредь кто родится и умрет мужского пола».
От герольдмейстера требовался строгий и полный учет («обстоятельные и верные ведомости») годных к службе лиц дворянского сословия. Он же должен был «иметь всегда в ведении, когда и каким делам гражданским, или какие персоны понадобятся в Сенате», чтобы незамедлительно представить подходящую кандидатуру, а также был «повинен смотреть, дабы дворяне по городам не укрывались» от службы. Еще одной обязанностью герольдмейстера была организация профессиональной подготовки будущих бюрократов. А поскольку в России «еще учении не гораздо вкоренились, паче же в гражданских делах, а особливо в экономических делах почитай ничего нет», то до создания специальных учебных заведений ему надлежало «учинить краткую школу», где «ему от всяких знатных и средних дворянских фамилий обучать экономии и гражданству».
В декабре 1763 г. Герольдмейстерская контора была передана в подчинение первому департаменту Сената, а с 1800 г. стала имено¬ваться Герольдией.
В многотомной официальной истории Сената находим сведения о том, что «Герольдмейстер вел списки дворян и когда откры¬валась какая-нибудь вакансия, представлял подходящих по чину кандидатов». В Герольдии сосредоточивались сведения о дворянах, проходивших службу, причем сведения эти со временем становились все более подробными. С 1766 г. Герольдия вела ежегодный «Список, находящимся в гражданской службе во всех присутственных местах, с показанием каждого вступления в службу и в настоящий чин», а в 1773 г. его заменил «Список состоящих в статской службе чинами первых восьми классов». В XIX в. подобный список издавался для общего сведения.
Создание системы должностных чинов и «Табель о рангах» стали одним из важнейших явлений русской общественной жизни в XVIII столетии. Екатерина II, продолжательница петровских начинаний, признавала существование в России правила «чин чина по¬читай». Один из западных путешественников, посетив Россию в конце XVIII в., метко подметил: «Здесь все зависит от чина... Не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин».

П. А. Вяземскому принадлежит эпиграмма:
Мы за собой не примечаем,
А в нас китайский есть начин:
И упиваемся мы чаем,
И что ни шаг, то чин, да чин.

На доработку и совершенствование системы чинопроизводства в России ушло почти целое столетие. Особое внимание уделялось вопросам производства в чины отдельно от повышения в должнос¬ти, порядку производства в чин, дававший дворянство лицам недворянского происхождения, определению выслуги лет, предшест¬вовавшей получению следующего чина. При Екатерине II и Павле I было законодательно закреплено получение очередного чина го¬сударственным служащим при условии простой выслуги лет, что окончательно превратило получение очередного гражданского чи¬на в право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать, если не находились под следствием или не были осуждены. Получение же внеочередного чина становилось в этих условиях своего рода поощрением.
Итоги петровских реформ
Подводя итог петровским реформам в административной сфере и сфере государственного управления, можно отметить, что их ре¬зультатом стала невиданная ранее централизация и бюрократизация государственного управления. Новая государственная машина работала гораздо эффективнее, чем старая. «Бюрократия — пишет по этому поводу Е.Н. Анисимов, - необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха — единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной «бюрократической революцией», в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присущим ему внутрен¬ним законам — ради конечной цели — упрочения своего положе¬ния, — мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой кон¬кретно властитель сидел на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сего дня».
В годы петровских преобразований в России укрепилась монар¬хическая власть. Оформление абсолютизма завершилось. Для рос¬сийского абсолютизма были характерны наивысшая степень цент¬рализации, развитый, полностью зависимый от монарха бюрокра¬тический аппарат, сильная регулярная армия.
В 1721 г. за победу в Северной войне Сенат и Синод преподнесли Петру I титул императора. Абсолютная власть российского мо¬нарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. «Его величество, — отмечалось в «толковании» к 20-й статье Воинского ус¬тава, — есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен, но силу и власть имеет, свои го¬сударства и земли, яко христианейший государь по своей воле и благомнению управляет». В Духовном регламенте та же мысль была выражена в более лаконичной форме: «Монархов власть есть само¬державная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает».

3. Государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов
Преобразования Петра I стали той осью, вокруг которой враща¬лось колесо российской истории весь XVIII в. Не стала исключени¬ем и система управления, созданная им. Отношение к реформам в целом, к созданным институтам и органам управления, в частнос¬ти, было одним из главных вопросов для правителей России «постпетровской эпохи». Период этот растянулся на 37 лет (с 1725 г. — после смерти Петра I, до 1762 г. — восшествия на престол Екатери¬ны II), за это время страной успели поруководить шесть монархов, в том числе 3 женщины, 1 подросток и 1 младенец. Причина неус¬тойчивости власти заключалась в том, что, изменив порядок пре¬столонаследия, Петр сам не успел назначить своего преемника, что сделало вопрос о престолонаследии центральным на несколько де¬сятилетий. С легкой руки В.О.Ключевского этот период называют «эпохой дворцовых переворотов».
Именно в этот период наряду с господствовавшей тенденцией к укреплению абсолютной монархии выявилась и иная тенденция — стремление отдельных групп представителей высшей знати ограни¬чить права носителя верховной власти в свою пользу. Однако эти попытки не нашли поддержки в среде дворянства, которое в основ¬ной своей массе считало, что только укрепление абсолютной мо¬нархии и ее государственного аппарата может предотвратить круп¬ные социальные потрясения, сохранить материальное и служебное положение дворян и их привилегии.
При преемниках Петра Великого продолжал действовать поря¬док, в соответствии с которым все государственные учреждения — высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполни¬тельные и судебные — имели свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти оставалась сосре¬доточенной в руках одного человека - главы государства. Вместе с тем нестабильность в вопросе о власти в этот период больно удари¬ла по системе государственного управления.
Правление Екатерины I
Первые изменения произошли уже в непродолжительное царствование жены Петра I — императрицы Екатерины I. По совету вли¬ятельных государственных сановников (Д.А. Меншикова, П.А.Толстого, Ф.М. Апраксина) ею был учрежден специальный орган, ко¬торый должен был возвышаться над всеми государственными учреждениями империи. Им стал Верховный тайный совет, получив¬ший статус главного правительственного органа при императрице. Председательствовала в нем государыня, состав его определялся ею же и насчитывал семь человек: Д.А. Меншиков, П.А.Толстой, Ф.М. Апраксин, Г.И. Головкин, А.И. Остерман, Д.М. Голицын и зять Петра I — Карл Голштинский.
В компетенции Верховного тайного совета находились все важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Он ведал назна¬чением высших чиновников, финансовыми вопросами государства, перед ним отчитывалась ревизионная коллегия. Совету, кроме того, подчинялись три важнейшие коллегии: Военная, адмиралтейская и Иностранная. К нему же перешли и контрольно-розыскные, и надзорные функции. С этой целью ему были переподчинены Главная полицмейстерская канцелярия и Преображенский приказ.
Появление нового высшего органа государственного управления не могло не сказаться на статусе высших органов государственного управления, учрежденных в петровскую эпоху. Так, Сенат решением императрицы потерял титул Правительственного и был подчинен тому же Верховному тайному совету. Из ведения Сената были изъяты все дела, интересовавшие «верховников». Отныне Верховный тайный совет посылал в Сенат указы и требовал от него отчетов (доношений). В Тайный совет можно было подавать жало¬бы на Сенат и коллегии. Сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом.
Сама Екатерина I не имела большой склонности к государственным делам. Верховный тайный совет, фактическим главой ко¬торого был светлейший князь Меншиков, на деле подменял императрицу. Доказательством тому служил указ от 4 августа 1726 г., в со¬ответствии с которым все законы подписывались либо императрицей, либо Верховным тайным советом.
Правление Петра II
Преемник Екатерины I — Петр II (сыр царевича Алексея, внук Петра I) в силу своего юного возраста (при восшествии на престол ему едва минуло 12 лет) государственными делами не занимался. При нем Верховный тайный совет, в состав которого вошли пред¬ставители противоборствовавшей с Меншиковым группировки — князья Долгорукие, фактически сосредоточил всю верховную власть в своих руках. В этот период обострилась борьба среди «вер¬ховников» за влияние на молодого правителя. Верх взяла группи¬ровка Долгоруких. Влияние Меньшикова свелось к нулю, сам он по решению Верховного тайного совета в 1727 г. был сослан в Сибирь, а имущество его конфисковано.
Правление Анны Ивановны
Со смертью пятнадцатилетнего Петра II прервалось прямое наследие престола династией Романовых по мужской линии. Борьба за власть обострилась. Судьбу престола решили «верховники». Закон о престолонаследии, изданный Петром I, позволял приглашать на трон любого члена семьи Романовых по усмотрению царя. Пока царя не было, его функции выполнял Верховный тайный совет. Он отверг кандидатуру дочери Петра I Елизаветы, как «незаконнорожденной» и остановил свой выбор на племяннице Петра Великого, вдовствовавшей герцогине курляндской Анне Иоановне.
Занять российский престол курляндская герцогиня могла лишь подписав «кондиции» (условия), авторами которых были В.Л. Дол¬горукий и Д.М. Голицын. «Кондиции» существенно ограничивали императорскую власть в пользу «верховников». Без их согласия ца¬рица не могла вступать в войну и заключать мир, жаловать в знат¬ные чины выше полковничьего ранга, отнимать и жаловать вотчи¬ны и имения, производить самостоятельно кого-нибудь в придвор¬ные. В соответствии с «кондициями» гвардия была подчинена Со¬вету, а императрица принимала на себя обязательство «...Буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны Россий¬ской». Все это Анна, находившаяся в крайне стесненных финансо¬вых условиях, с легкостью подписала. Однако увидев, что дворян¬ство не поддерживало «верховников» в их стремлении усилить свои позиции за счет ограничения власти самодержца, она порвала «кондиции» пополам, лишив их тем самым юридической силы. Та¬ким образом, Анна Иоановна вступила на престол как самодержав¬ная императрица.
Период правления Анны Иоановны получил название «биро¬новщина» — по имени ставшего всемогущим фаворита Эрнста Иогана Бирона. Не занимая каких-либо официальных должностей, Бирон, еще в недавнем прошлом конюх, фактически вершил все государственные дела: назначал и смещал высших должностных лиц, ведал расходованием государственных средств, выдачей все¬возможных пожалований и привилегий. На российских дворян, роль которых в системе государственного управления резко упала, он смотрел свысока. Ему принадлежит иронически-снисходитель¬ное обращение: «Вы, русские». Неудивительно, что многие доход¬ные места в государственном аппарате заняли иноземцы. Армию возглавлял фельдмаршал Миних, внешнеполитическое ведомство — Остерман, уральские заводы — Шемберг, Академию наук — Шу¬махер, двор и гвардию - братья Левенвольде.
Сама императрица не очень обременяла себя государственными делами. Вместо упраздненного Верховного тайного совета «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет министров из трех лиц: А.И. Остермана, гра¬фа Г.И. Головкина и князя А.М.Черкасского. Первоначально Каби¬нет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. С ноября 1735 г. он получил широкие полномочия и законодатель¬ные права. Подпись трех членов Кабинета отныне приравнивалась к подписи императрицы.
Сенат при Анне Иоановне продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Кабинет министров, как и Вер¬ховный тайный совет, стеснял деятельность Сената. Он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присыла¬ли в Кабинет рапорты и доклады.
Правление Елизаветы Петровны
После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преем¬ников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Лео¬польдовны) на российский престол взошла дочь Петра I Елизавета. Двадцатилетнее правление ее (1741—1761), состояло в его подгото¬вительной роли по отношению к следующей, екатерининской, эпо¬хе и придании национального направления политике государства.
Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, не случайно в момент восшествия на престол она заявила о возвра¬те к политике «отца нашего, Петра Великого». В именном императорском указе от 12 декабря 1741 г. заявлялось, что в предшество¬вавшие царствования «произошло многое упущение дел государственных», вследствие отмены порядков, установленных ее венце¬носными родителями. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего императрица решила «иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при... Пе¬тре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярия — Кабинет, в задачи которого входили прием документов на имя монарха, оформление указов за его личной подписью, объявление словесных «высочайших повеле¬ний» и руководство финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе реставрированного учреждения был поставлен И.А.Черка¬сов, служивший в свое время в петровском Кабинете и хорошо знавший его организацию. Именно поэтому кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.
Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и восстано¬вить значение самодержавной власти. Практика принятия указов сначала Верховным тайным советом, затем Кабинетом министров от имени монарха, существовавшая прежде, была отменена.
К сфере компетенции российской императрицы отныне отно¬сились как важнейшие государственные вопросы, так и менее зна¬чимые. Для принятия государственных решений она нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших управленческую элиту. С этой целью Елизавета восстановила петровское «установление» — совещания высших сановников для обсуждения наи¬более сложных проблем, прежде всего в области внешней политики. Такие совещания назывались Конференцией при высочайшем дворе, а их участники — «конференц-министрами». Собиралась Конференция от случая к случаю по мере надобности. В ходе засе¬дания министры представляли письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые рассматривались императрицей, за которой оставалось право окончательного решения. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной меж¬дународной политики периода Семилетней войны, а также вопросами ведения войны. Однако со временем Конференция сосредо¬точила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать в Сенат свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».
Сенат, как высший орган государственного управления импери¬ей, отныне находился под личным контролем Елизаветы. Значение его неизмеримо возросло. Вместе с тем, количественный анализ документов высших государственных учреждений свидетельствует о значительной зависимости Сената от императорской власти. Так, только в первые недели своего царствования (ноябрь-декабрь 1741 г.), она направила в Сенат 51 указ и получила от него 14 докладов «на высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры соответственно составили 183 и ИЗ, в 1743 г.- 129 и 54 и т.д.
Серьезное внимание императрица уделяла кадрам государст¬венных служащих. В период ее правления произошел возврат к ос¬новополагающим принципам кадровой политики ее отца. Вновь возросла роль российского дворянства в государственном аппарате. «Чужеземцам» Елизавета отводила, по возможности, подчиненное место. Когда императрице рекомендовали на вакантные государст¬венные должности иностранцев, она неизменно спрашивала, нет ли подходящего кандидата из россиян и приказывала лучше искать способных русских людей, а иностранцев приглашать только в крайнем случае.
Двадцатилетнее царствование Елизаветы Петровны оказалось одним из самых спокойных, мирных в истории России. Несомнен¬но, проблемы в экономике оставались. Но политическая стабиль¬ность, наступившая с воцарением дочери Петра I, благотворно вли¬яла на экономическое развитие. Россия, в течение нескольких де¬сятилетий «переболев» петровскими реформами, адаптировалась к нововведениям. К числу заслуг императрицы следует отнести и ре¬формы высших государственных органов, укрепившие позиции монарха как главы государства.
При всем многообразии оценок личности и правления Елизаве¬ты Петровны, уместно привести оценку В.О. Ключевского, кото¬рый с присущим ему литературным блеском так заключил обзор ее царствования: «Елизавета была умная и добрая, но беспорядочная и своенравная русская барыня XVIII в., которую по русскому обы¬чаю многие бранили при жизни и тоже по русскому обычаю все оп¬лакивали по смерти».
Одной из специфических особенностей формирования россий¬ской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выражен¬ный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государствен¬ной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дво¬рянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовала на расширение своих прав.
Впервые оно потребовало изменений условий государственной службы для себя в 1730 г., когда на российский престол взошла Ан¬на Иоановна. В высший правительственный орган Российской империи — Верховный тайный совет — тогда было подано несколько проектов государственного устройства. Их авторы, в частности, настаивали на том, чтобы срок службы дворян был сокращен, для их детей созданы специальные учебные заведения, чтобы дворян зачисляли в армию офицерами, прекратили записывать в солдаты и матросы. Манифест 1736 г. «О порядке приема в службу шляхетских детей и увольнения от оной, ограничил службу дворян 25-ю годами. Было разрешено записывать детей в полки и «коллегиальные присутствия» с момента крещения. Одновременно правительством бы¬ли приняты меры для привлечения дворянства в органы государственного управления и совершенствования их профессионального уровня. Всем учреждениям России следовало «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное стара¬ние имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Правитель¬ство предприняло также меры к улучшению подготовки чиновников, для чего был учрежден институт юнкеров при Сенате и колле¬гиях. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров с учетом размеров их вотчин. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственный, Уложенья и прочее». Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари.
Эта своеобразная политика правительства, направленная одновременно на расширение прав и свобод дворянства и на привлече¬ние представителей этого сословия на государственную службу и в учебные заведения, продолжалась на протяжении всего XVIII в., который получил в литературе звучное имя «золотого века» российского дворянства.
При Елизавете Петровне сложились благоприятные условия для развития русской культуры, и, прежде всего, науки и образования, что в свою очередь, благотворно сказалось на уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Указ 1744 г. «О со¬единении в губерниях школ в одно место и обучении в них всякого чина людей...» облегчил доступ в училища детям из непривилегированных слоев населения. В 40—е гг. к существовавшей с 1726 г. первой гимназии в Петербурге прибавились еще две — при Москов¬ском университете (1755) и в Казани (1758). 25 января 1755 г. импе¬ратрица Елизавета Петровна подписала указ об основании москов¬ского университета, который воспитал в своих стенах многих изве¬стных политиков, государственных деятелей и чиновников того времени.
Императрица Елизавета Петровна пошла еще дальше своей предшественницы в части пожеланий дворянства. Шляхетских, то есть дворянских, на польский лад, по тогдашней моде, детей запи¬сывали на службу с младенчества, и в полк они являлись 16—17-лет¬ними офицерами, служили 10—12 лет, после чего возвращались в свои имения. Дворяне по-прежнему должны были служить, а уклонявшихся от службы отдавали в солдаты или матросы, однако, им¬ператрица предполагала, что в будущем освободит шляхетство об обязательной службы.
Подводя итог преобразованиям в сфере государственного управления в эпоху дворцовых переворотов, можно отметить, что ха¬рактерной чертой послепетровскои системы власти стало существование так называемых «советов при особе государя» - высших правительственных органов, стоявших над Сенатом. Уже в феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, в 1741 г. его сменил Ка¬бинет министров, в 1756 г. — Конференция при высочайшем дворе. С правовой точки зрения это не были ответственные Советы мини¬стров, наделенные полномочиями на основе делегирования им власти. В сущности, с их образованием и деятельностью, сложилась система «поручений», когда сановник удостаивался поручения — «государева дела» — и в рамках его исполнения действовал от име¬ни государя, будучи ответственным только перед ним. При этом са¬модержец в любой момент мог вторгаться в, казалось бы, отрабо¬танную и закрепленную практикой сферу их деятельности, менять все по своему усмотрению. Система поручительства естественным образом строилась на привлечении к этому делу людей только до¬веренных и лично преданных самодержцу.
В этот период существовала довольно своеобразная система ис¬полнительной власти, имевшая три центра:
• Высшие и центральные государственные учреждения (Сенат, Синод, коллегии);
• Советы при особе государя;
• Особо доверенные лица государя - фавориты.
В эпоху дворцовых переворотов произошли изменения в центральных и местных органах управления.
Коллежская система центрального управления, созданная Петром I, к 60-м г. XVIII столетия переживала кризис. За несколько де¬сятилетий коллегии обросли множеством структурных подразделе¬ний (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и преврати¬лись в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятель¬ность механизма государства.
Кроме того, в коллегиях обнаружилась тенденция к единонача¬лию. Уже вскоре после смерти Петра Великого, в 1726 г. число со¬ветников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Это привело к тому, что голос президента коллегии практически иг¬рал решающую роль.
Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее их число в этот период то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутрен¬ней политики.
В целом система центральных государственных учреждений эпохи дворцовых переворотов отличалась пестротой. Коллегии, канцелярии, конторы имели серьезные различия в организацион¬ном устройстве, отношения как между ними, так и к Сенату, выс¬шим советам и комитетам были определены весьма нечетко.
Произошли изменения и в системе местных органов управления. Уже в годы правления Екатерины I были ликвидированы мно¬гие из местных органов и учреждений, созданных Петром I. С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты «для лучшего посадского охранения» были подчинены губернаторам и воеводам. В 1727 г. Российская империя подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия ад¬министративно-территориальное деление оставалось практически неизменным.
В реформированной системе местного управления единствен¬ными органами управления и суда в губернии становились губерна¬торы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провин¬циальные, воеводские.
Главы местной администрации (губернаторы и воеводы) были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходившие от вер¬ховной власти, Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились и местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и вое¬вод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблю¬дению чистоты на улицах и торгах. За ними сохранялись и некото¬рые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах — и командование местным гарнизоном. Воеводы должны были следить за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) податным населением, осуществлять сбор подушной подати - основного налога, который выплачивали все непривелегерованные сословия: государственные крестьяне, жители городов (посадские). За крепостных крестьян подушную подать платили их помещики. Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в столицу в государственную казну. И завершали этот внушительный список полномочий глав местной администрации судебные функции, также возложенные на губернаторов и воевод. Помимо административно-полицейских функций воеводы были обязаны проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждении медицинских и благотворительных заведений. Таким образом, можно утверждать, что власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ.
Коренное изменение системы государственного управления, высших, средних и низших звеньев государственного управления произойдет при Екатерине II, правление которой станет временем непрерывных преобразований.

Контрольные вопросы и задания
1. Каковы предпосылки и характер петровских преобразова¬ний?
2. В чем заключались основные принципы и особенности функ¬ционирования государственного аппарата при Петре I?
3. Как происходило формирование и становление государствен¬ной службы в первой четверти XVIII в.?
4. Назовите отличительные особенности государственного уп¬равления в эпоху дворцовых переворотов.

Рекомендуемая литература
Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дорево¬люционной России. М., 1968.
Ключевский В.О. Курс русской истории // Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Т.4-5. М., 1989.
Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.
Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 7. Т. 13-14. М., 1991; Кн. 8. Т. 15-16; Кн. 9. Т. 17-18. М., 1993.
Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974.
Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.


ГЛАВА 5
«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ

1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством
Правление Петра III
Впервые после череды дворцовых переворотов новый импера¬тор Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном основании после смерти своей тетки импе¬ратрицы Елизаветы Петровны. Он был неплохо, хотя и поверхностно, образован, успел получить некоторый навык в управленческих делах, занимаясь делами своей родной Голштинии из Петербурга, и имел четкие взгляды на многие вопросы государственной жизни, особенно в области внешней политики. Короткая эпоха Петра III открылась в блеске неожиданного для всех истинного величия. В январе 1762 г. английский посол Роберт Кейт замечал: «Всевозможные дела исполняются гораздо скорее, чем раньше. Император сам занимается всем и по большинству дел он сам дает нужные приказания, однако всегда спрося мнение начальников ведомств, откуда они выходят, или сообразно с просьбами простых частных людей».
Успехи начального этапа правления Петра III не случайны: рядом с ним находились талантливые люди, а сам он имел некоторые задатки государственного деятеля. Без личного участия императора не обходилось ни одно государственное дело; он трудился со всей горячностью и самоотдачей творческой натуры - принимал докла¬ды президентов коллегий и высших чинов государства, посещал за¬седания Сената, Синода; коллегий и других государственных уч¬реждений, осматривал различные фабрики, отдавал распоряжения.
В первый месяц своего царствования Петр III расформировал Конференцию при высочайшем дворе — особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично при¬нимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. Подобный метод управления обеспечивал быстроту в прохождении дел и мог стать весьма плодотворным в том случае, когда самодержец обладал опытом, проницательностью, интуицией и умением предвидеть последствия своих решений. В этой ситуации слишком много зависело и от личных качеств императорского окружения, которое влияло на Петра III. В то же время тайные советы прибли¬женных к монарху лиц стали уже необходимым для абсолютизма институтом управления, без которого невозможна была сама систе¬ма абсолютизма. Этот тезис подтверждает создание 18 мая 1762 г. Императорского Совета - высшего государственного органа. Совет получил право подписывать вместо императора указы о «делах меньшей важности», что сделало его коллегиальным носителем са¬модержавной власти. В состав Совета вошли: «первоприсутствую¬щие члены» родственники императора Георг-Людвиг Голштинский и Петр-Август-Фридрих Голштейн-Бек, Д.В. Волков, который яв¬лялся реальным руководителем этого учреждения, канцлер М.И. Воронцов, президент Военной коллегии Н.Ю.Трубецкой и некоторые другие вельможи. Подобный состав советников обеспе¬чивал достаточную компетенцию нового высшего государственного органа, который действительно мог заменить незадачливого монарха в решении государственных дел.
Основное законодательство Петра III и главные решения его цар¬ствования связаны с именем личного секретаря императора - Дмитрия Васильевича Волкова. Он имел незаурядный ум, прекрасно гово¬рил, а еще лучше писал. Составленные им императорские указы, протоколы учреждений и другие официальные бумаги отличались виртуозностью слога, а его письма обладали художественными достоинствами. Влияние его на императора было огромно. К концу шестимесячного правления Петра III Д.В.Волков стал вторым человеком в системе государственного управления после императора.
Главным законодательным актом Петра III стал манифест 18 ап¬реля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», коренным образом изменивший принципы государст¬венной службы. Важно подчеркнуть личный вклад Петра III в появление Манифеста. К числу при замечательных дел Петра III сле¬дует отнести и указ 21 февраля 1762 г. о ликвидации Канцелярии тайных розыскных дел.
Радикальные новшества претерпела правовая политика в отно¬шении к церкви и духовенству. Для управления церковным недви¬жимым имуществом организовывалась Коллегия Экономии, а ду¬ховенство переводилось исключительно на штатное содержание. По сути, это означало секуляризацию церковного имущества и превращение духовенства в государственных служащих. Несо¬мненно, такая реформа не могла вызвать поддержку среди духовен¬ства и при Петре III не была проведена.
Петр III взялся за дело государственного управления с неукроти¬мой энергией своего деда Петра Великого, но, к сожалению, без его таланта и без его знаний. Государственный аппарат, привыкший за двадцать лет спокойного елизаветинского царствования к нетороп¬ливому и размеренному течению дел, скрипел и раскачивался под воздействием непривычного несбалансированного управления. Император нередко принимал важнейшие решения под воздействи¬ем сиюминутного порыва, следствием чего были непродуманные мероприятия, необоснованность которых вскоре признавал и сам.
Не вызывает сомнения, что Петр III не всегда умел разумно пользоваться своей властью самодержца в стране с неограниченной монархией. Он нуждался в опоре для организации управления страной, но не мог найти себе поддержку ни в одном сословии. Тем самым он неминуемо приближал свое падение. В среде гвардейского офицерства зрел заговор во главе с братьями Орловыми в пользу жены Петра III Екатерины Алексеевны, результатом которого стал переворот 28 июня 1762 г. На следующий день Петр III подписал отречение от престола, и Россия получила нового самодержца — императрицу Екатерину II.
Идеология «просвещенного абсолютизма» и ее влияние на Екатерину II
В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представ¬ление о тех принципах, которыми она собиралась руководство¬ваться в управлении страной и, соответственно, о тех целях, кото¬рые, опираясь на эти принципы, она надеялась достичь.
Поскольку идейную основу этой программы, а следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот период русской истории получил на¬звание «просвещенного абсолютизма».
Просветители, как стали называть духовных вождей этого тече¬ния, провозглашали священное право частной собственности, равенство людей от рождения, построение государства на основе «об¬щественного договора» между гражданами и властью. Всех философов Просвещения объединяла идея перестройки жизни на разум¬ных началах, что можно, по их мнению, осуществить путем распространения положительных практически полезных знаний среди широких кругов образованных людей, особенно среди правителей, которые и внедрят принципы разума в повседневную жизнь своих стран. Для эпохи Просвещения было характерно представление о правовом государстве, где наделение каждого гражданина определенным набором гарантированных прав и обязанностей, в зависимости от его принадлежности к тому или иному сословию, почиталось первейшим долгом просвещенного монарха, к каковым относила себя и Екатерина II. Она состояла в переписке с такими корифеями европейской мысли, как Вольтер, Дидро, Даламбер. Именно в ней Вольтер видел образец просвещенного монарха, который служит для блага общества и народа, а друзья-философы провоз¬гласили Екатерину «Северной Семирамидой», «Царскосельской Минервой». Атмосфера всеобщего восхищения заряжала энергией императрицу, питала ее смелые дерзания. Ни в одно другое царствование не было выдвинуто столько великих проектов и предпри¬нято столько решительных шагов к их воплощению. В то же время Екатерина II четко разделяла возможное и невозможное в идеях просветителей, ее «вольтерьянство» не выходило за пределы российской действительности.
Екатерина II критически оценивала итоги елизаветинского царствования, когда многое было задумано, но не осуществлено. При¬мером реформатора для нее был Петр I, но она отвергала его методы, как варварские, и предпочитала иные — более либеральные, «просвещенные». Целью Екатерины II было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивавшую полноту прав и взаимных обязанностей власти и наро¬да. Роль своего рода гаранта законности, осуществлявшего функцию контроля и одновременно воспитания и просвещения народа, отводилась рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей.
Собственные «правила управления», которыми она стремилась руководствоваться в своей государственной деятельности, заклю¬чались в следующем:
• Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.
• Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддержать об¬щество и заставить его соблюдать законы.
• Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.
• Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изо¬бильным.
• Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушаю¬щим уважение соседям.
Каждый гражданин должен быть воспитан в сознании долга своего перед Высшим Существом, перед собой, перед обществом и нужно ему преподать некоторые искусства, без которых он почти не может обойтись в повседневной жизни». Исходя из такого пони¬мания места и роли государственного аппарата в развитии и совер¬шенствовании государства, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной сис¬темы управления на всей территории империи, что означало даль¬нейшую централизацию власти, которую не нарушала никакая форма распределения управленческих функций между звеньями центрального и местного аппарата.

2. Реформы высших и центральных органов власти
Реформа Сената
Первым шагом Екатерины II пути создания такой системы уп¬равления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициати¬ву, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития. Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел, Сенат не смог сосредото¬чить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного разви¬тия.
Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реорганизации Сената, подго¬товленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советни¬ком императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каж¬дого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо се¬натской конторы).
Важнейшие вопросы управления («государственные и полити¬ческие дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглав¬ляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародо¬вал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфиска¬ций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соот¬ветствующими им учреждениями.
В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.
Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имев¬шими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).
Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и во¬енно-морскими делами делами.
Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму. Все департаменты, кроме первого, воз¬главлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.
Генерал-прокурор Сената — глава правительства
Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государст¬ва, первого и единственного министра, в ведении которого находи¬лись важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению импе¬раторской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего Сената, других центральных и ме¬стных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневно¬го доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае раз¬ногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем со¬брании департаментов он докладывал о нем императрице и доби¬вался ее личного решения. Так, например, проект о новых штатах местных учреждений, составленный Л.П.Шаховским и одобрен¬ный Сенатом, не был утвержден Екатериной II.
Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А. Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица состави¬ла для него так называемое «Секретнейшее наставление» — про¬грамму практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей деятельности.
Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образован¬ного князя А.А. Вяземского, занимавшего свой пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосу¬дия и организацией работы прокурорской системы, а была весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управления. Он пользовал¬ся полным доверием Екатерины II, был верным советником и на¬дежным проводником всех ее идей и новшеств в области государст¬венного устройства и управления.
На первый взгляд реформа Сената носила чисто администра¬тивный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на за¬седание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в слу¬чае возникновения разногласий вопрос выносился на общее засе¬дание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и сво¬ей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государст¬венного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей законодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контро¬ля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время цент¬ральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.
Попытки искоренения взяточничества
Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было приня¬тие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных учреждений.
Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие канцелярские служители жалованья совсем не по¬лучали, а «кормились», получая «от дел» с челобитчиков, «кто что даст по своей воле». Эта практика отрицательно сказывалась на ра¬боте всего государственного аппарата, способствовала волоките, коррупции и взяточничеству, когда чиновник вполне законно мог устанавливать размер своего вознаграждения, превращая его, та¬ким образом, во взятку. В условиях постоянного бюджетного дефицита чиновники не получали жалованья годами, а в окладах государственных служащих существовал большой разнобой. Штаты 1763 г. устанавливали чиновникам оклады вдвое выше прежних, при этом жалованье назначалось не по чину, а по должности. Повышением жалованья и установлением в 1764 г. пенсии чиновникам правительство надеялось укрепить государственный аппарат и устранить разъедавшие его пороки. После введения новых штатов предполагалось обновить высшее, среднее и низшее звенья бюрократии.
Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом — высшим государственным органом по делам русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор — светское лицо из военных или гражданских чинов. В ведении Синода находились все дела православной церкви: чисто церковного характера (например, истолкование церковных догм), церковно-административные и хозяйственные дела, борьба с ерети¬ками и раскольниками, церковная цензура, духовный суд и др. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сената, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий. Коллегии эко¬номии, Московского университета, губерний и других государст¬венных учреждений. Правительственное его значение в делах и учреждениях церкви было равно значению правительствующего Се¬ната в делах государственного управления. Синод имел право учи¬нять конференции с Сенатом и сноситься с ним ведениями, а кол¬легиям и провинциальным учреждениям посылать указы.
Екатерина II открыто заявлявшая свои взгляды на членов Сино¬да, как на государственных служащих, обязанных преследовать в своей деятельности цели, указанные правительством, придавала большое значение власти синодального обер-прокурора и не могла не оказывать значительного содействия развитию фактического влияния прокуратуры на высшее церковное управление.
Этому способствовало и проведение секуляризационной реформы 1764 г., по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содер¬жало их на средства из государственной казны. Духовенство окон¬чательно превращалось в одну из групп чиновничества.
Высший законосовещательный орган
На протяжении всего XVIII в. кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах воз¬никали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, кото¬рые не имели юридической самостоятельности.
Особое значение подобные учреждения приобрели в царствова¬ние Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица империи, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И.Панин, генерал-майор, князь А.М. Голицын, президент Военной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины; граф К.Т. Разумовский, князь Г.Г. Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А. Вяземский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II — князь Г.А. Потемкин как вице-президент Военной коллегии.
Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполни¬тельной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для об¬суждения, последние поступали от разных учреждений или чинов¬ников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.
В то же время Совет не принимал участия в разработке важней¬ших законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.
Канцелярия статс-секретарей
При Екатерине II особенно возросло значение личной канцеля¬рии: в 17'62—1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее импе¬раторского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь эко¬номические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учрежде¬ниями, там готовились законопроекты и доклады по текущим де¬лам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии слу¬жили только особо доверенные и преданные люди, которые, зани¬мая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на реше¬ние самых важных вопросов внутренней и внешней политики. Та¬ким образом, в рамках личной канцелярии монарха переплетались признаки формальных и неформальных институтов власти, когда особое значение приобретала фигура чиновника, ближе всего нахолившегося к императору, и тем самым имевшего возможность вли¬ять на него, общаясь в неофициальной обстановке.
Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя императрицы от представителей всех слоев насе¬ления (кроме крепостных крестьян, лишенных указом 22 августа 1767 г. права подавать жалобы на своих помещиков). Прошения должны были докладываться императрице «без промедления», а ре¬шения по ним немедленно исполняться. Постепенно круг обязанностей статс-секретарей значительно расширился: они контроли¬ровали переписку императрицы со всеми государственными уч¬реждениями и лицами, возглавлявшими ведомства и учреждения, принимали участие в составлении указов и манифестов, исходив¬ших от верховной власти, вносили на утверждение разнообразные доклады и рапорты, готовили материалы для законодательных актов. К ним же поступали рапорты от правителей наместничеств, гу¬бернаторов, от правителя государственного ассигнационного бан¬ка, отчеты провиантмейстера и т.п. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.
Статс-секретарями Екатерины II в разное время были Г.Н.Теплов, А.В. Олсуфьев, И.П. Елагин, Г.В. Козицкий, П.В. Завадовский, Г.Р. Державин, А.А. Безбородко, А.В. Храповицкий, В.С. Попов; многие из них были талантливыми и разносторонне образованны¬ми людьми: занимались литературной деятельностью и перевода¬ми, успешно совмещали исполнение секретарских обязанностей с другими должностями, и в дальнейшем стали государственными деятели первой величины.
Фаворитизм
Организация системы государственного управления в условиях абсолютизма имела отличительную особенность, связанную с фор¬мой осуществления государственной деятельности в эпоху «про¬свещенного абсолютизма», когда в России отсутствовало четкое разделение власти на законодательную, исполнительную и судеб¬ную. Главой государства являлся монарх, воплощавший в себе все три ветви власти.
Императорская власть, вытесняя традиционные институты уп¬равления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала, вместе с тем, своего рода «дублирующую систему» фаворитов - людей, близких к императору и выполнявших его прямые указания как че¬рез руководство государственными учреждениями, так и непосредственно. Фаворитизм — это своего рода универсальная характерис¬тика системы управления абсолютистского государства, которую, в полной мере, следует считать неформальным институтом власти. Фаворит, как правило, находился в тесных личных отношениях с государем и в связи с этим получал возможность распоряжаться ча¬стью его неограниченной власти. Фаворитизм являлся одним из существенных инструментов в системе государственного управления абсолютизма. Его следует определять, как назначение на государст¬венные посты и должности, исходя из личной заинтересованности монарха в деятельности того или иного человека. При этом фаво¬ритизм — всегда нарушение общего принципа назначения на госу¬дарственные должности. Вместе с тем он сам являлся принципом функционирования абсолютистского государства. Фаворит мог ог¬раничиться устройством своих личных дел, представляя собой тип «случайного человека». В то же время, обладая определенными личными качествами: умением рисковать, политической интуици¬ей, предприимчивостью и, наконец, стремлением служить царю и Отечеству, — фаворит мог осуществлять свою государственную деятельность, соотнося ее с объективными потребностями страны и внести значительный вклад в реализацию политического курса.
Г.А. Потемкин — фаворит и государственный деятель
Ярчайшим образцом такого типа фаворита — государственного деятеля — можно считать Г.А. Потемкина, который сумел успешно реализовать себя в системе государственной службы и оказал боль¬шое влияние на развитие и реформирование Российской империи во второй половине XVIII в. Вместе с тем Г.А. Потемкин являлся до¬статочно характерной фигурой в ряду известных государственных деятелей XVIII века: А.Д. Меншикова, Э. Бирона, А.И. Остермана, И.И. Шувалова и др. При всем личном своеобразии Г.А. Потемкин в принципе укладывался в определенные политические традиции, связанные с осуществлением государственной деятельности фаворитом. Исполняемые им обязанности сложно разнести по конкрет¬ным сферам государственной деятельности. Занимая определенные посты, Потемкин в то же время участвовал в обсуждении и ре¬шении практически всех вопросов законодательства, внутренней и внешней политики, реформирования государственного аппарата и армии, создания Черноморского флота и т.п. По сути, он являлся вторым лицом в государстве, а по мнению некоторых биографов, даже соправителем императрицы. Судьба Г.А. Потемкина представляла собой замечательный образец успешной карьеры: от студента Московского университета и ректора Конной гвардии до светлейшего князя, президента Военной коллегии и наместника обшир¬ных земель Новороссии и Крыма.
Уложенная Комиссия
Своеобразным высшим государственным временно действовав¬шим органом была Комиссия для составления нового Уложения
1767—1768 гг. Главному своду законов Российского государства, ко¬дексу феодального права страны — Уложению 1649 г., к тому време¬ни насчитывалось уже более ста лет. Необходимость создания ново¬го основного закона страны, учитывавшего изменения российско¬го законодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г. пред¬принял попытку разработать и принять новое Уложение. В даль¬нейшем правительство не раз создавало комиссии для составления нового Уложения. Такая комиссия работала в 1754-1758 гг. но ее де¬ятельность была закончена из-за сложившихся в тот момент поли¬тических условий.
В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-представительное учреждение. Она должна была состоять из выборных де¬путатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избира¬телей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г. в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депу¬татов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комис¬сии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.
Этот документ стал не только крупнейшим актом государствен¬ной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного аб¬солютизма». «Наказ» был адресован как окружению императрицы, так и представителям разных социальных слоев.
В свою очередь все депутаты при выборах снабжались письмен¬ными наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был служить руководством для самого депутата, а также внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы со¬вершенствования законодательства по делам ведомств.
Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими поряд¬ками Англии, понимала, что Комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуж¬дах и недостатках каждого места», а и для непосредственного учас¬тия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою зада¬чу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава Комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, при¬чем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и за¬конченный его раздел. По сути дела работа Комиссии - первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший евро¬пейский и отечественный политический опыт, опыт Земских собо¬ров и европейских парламентов. На заседаниях Уложенной комис¬сии развернулись острые дискуссии о правах дворянства и купече¬ства и их взаимоотношениях, о положении крестьянства, о торгов¬ле и заведении фабрик, о судопроизводстве, о месте церкви и духо¬венства в системе государственного устройства.
Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяс¬нилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной де¬ятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказа¬лись весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосо¬словные и групповые интересы.
Время шло, а дискуссии Уложенной комиссии не приносили никаких плодов. Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских фило¬софов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сослав¬шись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императ¬рица подписала указ о приостановке деятельности Комиссии и прекращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись, по сути, в обычные госу¬дарственные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами деятельности Комиссии, Екатерина пользовалась впоследствии для разработки и создания новых законов.
Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. от¬разилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.
Коллегии
Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 60-м гг. пе¬реживала известный кризис. Коллегии обросли множеством струк¬турных частей - экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государст¬венного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении стра¬ной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип ру¬ководства, повышалась роль отдельного чиновника.
Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возра¬стало. При этом положение трех коллегий - Военной, Адмиралтей¬ской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью, — Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.
Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) так же как и ее предшественник — Посольский приказ — была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К это¬му времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными госу¬дарствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высо¬коквалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве сво¬ем окончившие академическую гимназию или Московский уни¬верситет, разительно отличались от других служащих являлись об¬разцом государственных чиновников.
Политический сыск
Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Ека¬терина II и ее ближайшие сподвижники понимали всю важность политического сыска и тайной полиции. В октябре 1762 г. в составе Сената была создана Тайная экспедиция, которая заняла одно из ключевых мест в системе власти. В сущности она получила все пра¬ва центрального государственного учреждения, а ее переписка ста¬ла секретной.
Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А.И.Глебову и сенатору Н.И.Панину. В 1764 г. А.И.Глебова сменил А.А.Вяземский, но фактическим гла¬вой Тайной экспедиции был ее начальник С.Шеш^овский, быв¬ший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии. В целом кон¬цепция госбезопасности того времени была основана на поддержа¬нии «покоя и тишины» - основы благополучия государства и его подданных. Императрица сама возбуждала сыскные дела, писала, исправляла или утверждала «вопросные пункты», ведала ходом рас¬следования наиболее важных дел, таких, как процесс над ростов¬ским архиепископом А.Мацеевичем, офицером Мировичем, пы¬тавшимся летом 1764 г. освободить из заключения в Шлиссельбургской крепости свергнутого императора Ивана Антоновича, само¬званкой княжной Таракановой, Емельяном Пугачевым и др.
Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем — масштабное восстание под предводительством Е.И.Пугачева в 1773—1774 гг. Это крестьян¬ское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важ¬ные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и прежде всего в системе управления государством.

3. Реформирование системы местного управления
«Учреждения» о губерниях
Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всерос¬сийской империи». Было положено начало губернской реформы, ос¬новное содержание которой было связано с реорганизацией систе¬мы местного управления. Необходимость такой реформы диктова¬лась потребностью создания строго централизованной и унифици¬рованной системы, при которой каждая часть обширной террито¬рии и каждый ее житель находились под неусыпным контролем правительства.
Новое положение о губерниях укрепило абсолютистскую мо¬нархию и удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным про¬водить политику центральной власти, а также сдерживать народ¬ные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х гг. XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде до октября 1917 г.
Учреждение о губерниях ввело новое административно-террито¬риальное деление, в основу которого был положен демографичес¬кий принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их ра¬зукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.
Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административ¬ные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управ¬лении на местах выборных представителей от дворянства. Екатерина II неоднократно заявляла о желании иметь независимый суд, отде¬лить судебную власть от власти исполнительной. Однако на практике суд оставался в зависимости от наместников и губернаторов.
Структура местного самоуправления выглядела теперь следую¬щим образом. Главным административным (и полицейским) орга¬ном в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержа¬ние порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, кото¬рый фактически управлял единолично.
Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были со¬зданы еще для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским об¬ществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785). В административном управлении города принципиальных измене¬ний не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.
Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревизион-коллегии. Затем компетен¬ция казенных палат значительно расширилась — к ним перешли функции Мануфактур- и Берг-коллегий и некоторых других цент¬ральных учреждений. Появление объяснялось развитием экономики страны и формированием капиталистического способа производст¬ва, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выразившихся в первую очередь в росте дворянского предпринимательства.
В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян, городовой суд и губернский магистрат — для горожан, нижняя и верхняя расправы — для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.
Новым учреждением в системе местного управления были При¬казы общественного призрения. Наделенные административно-полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзирание» за народными школами, сиротскими домами, больни¬цами, аптеками, богадельнями.
Генерал-губернаторы в управлении регионами
Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2—3 губернии, которые образовывали наместничество. Наместник был по¬ставлен над всеми органами власти и суда и осуществлял надзор за исполнением законов, за учреждениями и должностными лицами. Он имел право вмешиваться в судебные решения, останавливать исполнение приговоров. В его подчинении находились войска, располагавшиеся на территории губернии. Согласно указу импера¬трицы от 24 августа 1783 г. генерал-губернаторы должны были два раза в месяц составлять краткие донесения о состоянии губернии, что позволяло Екатерине II и ее правительству всегда быть в курсе происходивших в стране событий и оперативно решать возникав¬шие проблемы.
Должность генерал-губернатора, гласила ст. 81 «Учреждения», - есть «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей, о исполнении законов и определенного их звания и должностей». В его обязанности входило пресечение всяких злоупотреблений, принятие мер в случае голода и недостатка припасов, в местах пограничных сохранение государственной безопасности, в случае возмущения принятие мер к его усмирению и т.п., что указывает на двоякий характер этой должности. Исторические обстоятельства того времени придавали ей такой оттенок, вследствие которого она не могла оставаться обыкновенным губернским установлением.
Наместники непосредственно назначались императрицей и отчитывались перед ней, а, находясь в столице, заседали вместе с сенаторами. Пользуясь личной дружбой и полным доверием императрицы, наместники действовали совершенно самостоятельно, сосредоточивая в своих руках не только главный местный, но и общий административно-политический надзор. Они были не только представителями местной администрации, но и политическими деятелями, проводниками политики центральной власти. При этом высшая власть издавала общие распоряжения, а наместник с учетом «исторических условий», удобства и необходимости реализовывал их, привнося свое субъективное мнение. Личный состав наместников был действительно замечателен: Р.И.Воронцов. Я Брюс, Г.А Потемкин, П.А.Румянцев, А.П.Мельгунов, Я.Е.Сивере и др. Большие полномочия и неограниченная власть, вверенная им, принесла значительную пользу в то время; это дало возможность генерал-губернаторам действовать более оперативно в решении возникающих проблем, что привело к определенным результатам.
Управление городом
Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благо¬чиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200—700 дво¬ров, а части — на кварталы из 50—100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале — квартальный надзи¬ратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных су¬дов и властей, занималась городским благоустройством, осуществ¬ляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.
Местное управление
Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистского государства — создала на местах гибкую и более совершенную организацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию управления и перераспределила функции центральных и местных органов власти. Еще сильнее определился личностный аспект в системе государственного управления, когда многое в решении тех или иных вопросов зависело от отдельного чиновника, начиная с губернского секретаря и заканчивая представителем верхнего эше¬лона власти.
«Учреждения» 1775 г. были сложным, многоаспектным и противоречивым документом, ибо разнообразны и противоречивы были затронутые ими стороны жизни общества и государственного управления, но в целом они оставались в рамках той политической программы, которую Екатерина II наметила в самом начале своего царствования.
Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждени¬ям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.
Отсутствие коллегий вскоре дало о себе знать. Губернские пала¬ты не могли заменить центральных учреждений, так как решали только губернские вопросы, а органы, координировавшие работу по отраслям государственного хозяйства, отсутствовали. Все дела с мест поступали в Сенат, который и без того был загружен. В этой ситуации встал вопрос о новой реорганизации центрального управ¬ления, который не был решен до конца XVIII в. Последнее его де¬сятилетие стало временем подготовки к переходу от коллежской системы к министерской. 

4. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы
Манифест о вольности дворянства
Значительные изменения произошли в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных служащих относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чи¬ны по «Табели о рангах» и получал содержание от государства — учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий.
Одной из специфических особенностей формирования россий¬ской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выражен¬ный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государствен¬ной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дво¬рянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского ста¬туса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.
Только манифест «О даровании вольности и своды всему россий¬скому дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную го¬сударственную службу для представителей дворянского сословия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии, в том чис¬ле и почти исключительное право приобретать землю. В манифес¬те законодательно была закреплена учебная повинность для дво¬рянских детей, что было направлено на повышение образователь¬ного уровня будущих государственных служащих.
Одной из привилегий, к которой было приобщено дворянство в целом после обретения прав вольности, являлись пенсии. Практи¬ка пенсионного обеспечения отставных была известна и ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регламентировалось законодательно. Пенсионное содержание являлось одной из форм поощрения высших разрядов чиновничества и генералитета за беспорочную службу. Позже, в июне 1764 г., был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т.д.
Жалованная грамота дворянству
Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его при¬вилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называ¬емая Жалованная грамота), изданная императрицей в апреле 1785 г.
Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по свое¬му выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Подтверждались все права дворянства на наследствен¬ные и приобретаемые имения, причем дворянин владел не только землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разреша¬лось «иметь фабрики и заводы по деревням». Грамота устанавливала также политические права дворянства на выражение сослов¬ных интересов через местное самоуправление. В губерниях создавались дворянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе для заседаний, собственный бюджет, печать и архив. Эти собрания составляли родословные книги, в которые вносились лица, имевшие неопровержимые доказательства потомственного дворянства и владевшие недвижимою собственностью в той же губернии. При внесении в книгу каждый получал грамоту на дво¬рянство.
На обязанности депутатских собраний лежало «содержание и дополнение дворянских родословных книг», которые делились на шесть частей:
• «действительные» (или жалованные) дворяне, пожалованные верховной властью. Обыкновенно это были те роды, предки кото¬рых владели недвижимым населенным имением менее чем за 100 лет до 1785 г. Так, например, 31 декабря 1741 г. императрица Елиза¬вета Петровна возвела в дворянство с наделением землей гвардей¬скую роту Преображенского полка в составе 364 человек, оказав¬шую ей поддержку при занятии престола;
• «военное дворянство», т.е. получившее «достоинство» по военным чинам и орденам, дослужившись до обер-офицерского зва¬ния;
• «осьмиклассное дворянство», т.е. получившее это звание гражданской службой, согласно Табели о рангах 1722 г.;
• «иностранные роды», т.е. имевшие патенты на свое звание от иностранных государей;
• «титулами отмеченные роды», т.е. те которые получили или по наследству, или от «коронованной главы» княжеский, или граф¬ский или баронский титул. Зачастую их получали одновременно с дворянством. Можно назвать фамилии баронов Строгановых, Фредериксов, графов Бобринских;
• «древнее дворянство», т.е. те кто мог представить доказательства «дворянского достоинства за 100 лет и выше» (владевшие дво¬рянским имением до 1685 г.).
Разделение дворянства было позаимствовано императрицей из феодального строя западных государств. Но эти шесть разрядов ро¬дословных книг остались чисто формальным различием. К середи¬не XVIII столетия дворянство фактически разделилось на две груп¬пы: древних и выслужившихся из « подлых» дворян.
В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них и обязанностью. Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхож¬дением.
16 декабря 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически под¬водил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего класс¬ного чина могло иметь место только при назначении на должность.
Организация городского «самоуправления»
Одновременно с жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по
которой все население города подразделялось на 6 разрядов — сословных групп: «настоящих городовых обывателей» — владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» — русских и ино¬странных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не прожива¬ли в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торгов¬цы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга раз¬личными привилегиями и обязанностями.
Эта грамота стала «краеугольным камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию город¬ского «самоуправления». Она впервые признала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесо-словности городского самоуправления. «Градское общество» полу¬чило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специ¬альные сборы и т.д.
Первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоявшее из всех городских жителей. Оно избирало городского голову, должность которого появилась еще в ходе создания Уложенной комиссии 1767 г., а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городового сословия в общие и сословные учреждения.
Уже первые московские выборы 1785 г. показали, что русское общество не было готово принять идею всесословности, заимство¬ванную Екатериной II из европейского законодательства. Дворяне сторонились «торгового мужичья» и в выборах не участвовали, а чиновники, не имевшие права без веских причин отказаться от вы¬борной службы, с большой неохотой занимали городские должно¬сти. Екатерининская Дума по своему составу оставалась таким же купеческо-ремесленным учреждением, каким были учрежденный при Петре I Магистрат. По этой причине до реформы 1862 г. трудно провести грань, отделявшую сферу деятельности городского само¬управления от купеческого: одни и те же избиратели, одни и те же лидеры собраний и одно и то же поле деятельности. С этим же связано и то, что обычно должность городского головы занимал представитель именного купечества.
Городское собрание избирало распорядительный орган сословного самоуправления - общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города. Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному, а председателем этого постоянно действовавшего учреждения был городской голова.
В ведении сословных органов находились вопросы городского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами», т.е. вопросы городского благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетенции городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор податей. Вся деятельность шестигласных дум была опутана опекой губернатора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы городским обществом; шестигласная дума отчитывалась перед ним и казенной палатой в доходах и расходах.
Значение реформ Екатерины II
От екатерининского царствования остался целый ряд нереализованных проектов, которые предусматривали новую сенатскую реформу, создание принципиально новых органов судебной власти с правом законодательной инициативы, наблюдения за исполне¬нием законов, из оценки, предваряющей опубликование, а также с правом представить государю несовершенство законов уже сущест¬вующих. Важно подчеркнуть, что эти органы должны были быть основаны на принципе равного сословного представительства, в том числе и от крестьян.
Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного управления России второй половины XVIII в. при Екатерине II, необходимо отметить, что в условиях внутрипо¬литической стабильности, которая при этом не означала застоя, правительством были предприняты реформы государственного аппарата. Постепенность, последовательность, плановость — важнейшие черты преобразовательской деятельности Екатерины П. Каждый шаг должен быть всесторонне продуман, ведь, по мнению императрицы, «если государственный человек ошибается, если он рассуждает плохо или принимает ошибочные меры, целый народ испытывает пагубные следствия этого».
В условиях абсолютизма монархия в стремлении осуществить свою «цивилизаторскую» миссию, заключавшуюся в дальнейшей централизации государства, постепенно реформировала аппарат управления, вводя во все его звенья сверху донизу разделение тру¬да. При этом в государстве складывалась иерархия «учреждений и должностей, предусматривавшая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — абсолютному монарху, находившемуся наверху пирамиды власти.
Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.

5. «Контрреформы» Павла I
Личность императора Павла I
В сравнении с «золотым веком» последние годы XVIII в., годы правления Павла I, кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. Чтобы понять и правильно оценить недолгое царствование Павла I, следует учитывать, что император взошел на престол в возрасте 42 лет; это был человек с уже сформировавшимся характером и четкими политическими убеждениями, которые значительно расходились с представлениями его матери. Екатерина, как ему казалось, была слишком мягка и либеральна, что не подходило для истинного самодержца и было связано с особенностями женского правления. Все это, по мнению Павла I, пагубно сказывалось на положении в стране, которой после событий во Франции грозила серьезная революционная опасность. Чтобы избежать революции, следовало при помощи военной дисциплины и полицейских мер устранить любые проявления личностной и общественной свободы — такова была позиция нового императора.
Столь долгое ожидание власти отрицательно сказалось на характере Павла I и привело к тому, что, получив престол, император дей¬ствовал во всем наперекор политике матери. Этим стремлением про¬низано по сути все его недолгое царствование, в результате чего, по словам историка В.О.Ключевского, «самые лучшие по идее предпри¬ятия испорчены были положенной на них печатью личной вражды». Новый император пытался как бы зачеркнуть предшествовавшие 34 года русской истории, объявить их сплошной ошибкой..
Вместе с тем нельзя преувеличивать степень личной неприязни Павла I по отношению к матери и воспринимать все его действия только как противодействие Екатерине П. В них сохранялась об¬щая тенденция к усилению государства и дальнейшей централиза¬ции власти, что создавало предпосылки для введения министер¬ской системы управления вместо коллегиальной.
Реформы центральных и местных органов управления
При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Импе¬ратор по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично мини¬стра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфактурой Коммерц-коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преоб¬разовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.
Еще решительнее разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности на¬местников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органа¬ми полиции, городские думы ликвидированы, и, наконец, было изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули тра¬диционные органы управления).
Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние рас¬правы, а из уездных - нижние расправы. Из сословного дворянско¬го уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.
Значение политики Павла I
Практически с первых дней царствования Павла I началось на¬ступление на дворянские привилегии, определенные Жалованванной грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в ры¬царское сословие - дисциплинированное, организованное, пого¬ловно служившее и преданное своему государю.
Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной сто¬роны, централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликви¬дация элементов самоуправления, с другой — возврат к разнообра¬зию форм управления на национальных окраинах. Если бы рефор¬мы императора касались лишь сферы управления, а не регламентировали всю жизнь общества, и проводились последовательно и осторожно, вполне вероятно, его судьба сложилась бы по-иному. Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для Павла стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его сын Александр I.

Контрольные вопросы и задания
1. Какое влияние оказывали личность монарха и его мировоз¬зрение на управление государством в условиях «просвещенного аб¬солютизма»?
2. В чем сущность реформирования высших и центральных ор¬ганов управления?
3. Какое влияние оказывали неформальные институты власти на управление страной?
4. Дайте характеристику системы местного управления после реформы 1775 г.
5. Как изменялись принципы кадровой политики и организа¬ции государственной службы во второй половине XVIII в.?
6. Охарактеризуйте управление страной в последние годы XVIII в.
Рекомендуемая литература
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дорево¬люционной России. М., 1983.
Каменский А.Б. Российская империя в XVIII в.: традиции и мо¬дернизация. М., 1999.
«Надлежит... ведать все уставы государственные и важность их». Документы РГАДА по истории государственной службы в России. XVIII в. // Исторический архив. 1999. № 2, 3.
На Российском престоле. М., 1993.
Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины Второй: Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993.
Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. СПб., 1998.